周仲飞：提高金融包容：一个银行法的视角

内容提要: 通过提高金融包容促进人类发展已成为国际社会的共识。未来金融法改革，无论是立法还是监管实践应充分考虑金融包容。从银行法改革来看，提高金融包容应与维护银行体系稳定和保护存款人利益共同作为监管机构的监管目标。作为法定的权利，公众获得生命线性的银行服务，可以通过银行社会责任的法定化来实现，并通过私法和公法强制实施。从激励相容和成本效益监管原则出发，对提供小额信贷的金融机构必须实施差异化监管。

关键词: 金融包容/监管目标/公司社会责任/差异化监管

2011 年，浙江、江苏、内蒙古等地接连爆出民间资金链断裂事件，企业关门，老板跑路。国务院为此于 2011 年 10 月 12 号召开常务会议，制定了 9 项金融财税政策，旨在解决小微企业融资难问题；2012 年2 月 1 日，国务院常务会议又决定通过支持小微企业上市、放宽民间资金进入小型金融机构的条件等措施以缓解小微企业融资困难。客观而言，我国政府和金融监管机构对于中小企业贷款、三农金融不谓不重视。单从 2008 年起，人民银行和金融监管机构就发布了一系列相关文件，竭力解决中小企业和农村金融服务存在的问题（注：例如，中国人民银行、银监会关于《加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（2008 年 10 月 15 日），银监会关于《银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》（2008 年 12 月 1 日），银监会关于《做好 ＜ 新型农村金融机构 2009 年 －2011 年总体工作安排 ＞ 有关事项的通知》（2009 年 7 月 23 日），中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于《全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（2010 年 5 月 19 日），中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于《进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》（2010 年 6 月 21 日），银监会关于《支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》（2011 年 5 月 25 日），银监会关于《调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（2011 年 7 月 25 日），银监会关于《支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务的补充通知》（2011 年 10 月 14 日），等等。）。但是，政府虽然勤勉有加，问题依然严重。这就需要我们认真反思政府在解决整个金融排斥（金融包容）问题时所依据的金融监管理念和具体监管措施。金融排斥这个术语最早由两位地理学家在 1993 年使用，意指由于银行关闭分支机构而影响了民众对银行服务的可获得性。[1]（P9）此后，金融排斥引起了众多学者的注意和研究。尽管对金融排斥有各种定义，但其基本含义是指存在各种困难影响人们通过主流金融市场获得和使用金融服务和产品，而这些金融服务和产品是适合人们的需求且能够使他们在其所属社会过上正常的社会生活。[1]（P9）与金融排斥相对应的概念则是金融包容。顾名思义，金融包容就是被金融体系排斥的人们能够有效地获得和使用金融服务。所谓“有效”，是指正规金融服务提供者能够以人们可以承受的成本持续地向后者提供金融服务。[2]（P8）“被金融体系排斥的人们”实际上很难准确界定，笼统而言是指被金融体系完全和部分排斥的人们，而“人们”不仅包括个体、家庭，还包括中小企业和微型企业。至于金融服务，在金融包容语境下包括四个方面：交易性银行服务、储蓄、信贷和 保险。[1]（P11）与金融包容相似的概念是小额金融。小额金融起初仅限于小额信贷，后来逐渐包括储蓄、转账、保险等金融服务，其含义基本等同于金融包容，但金融包容越来越多地具有政策层面的含义。

金融排斥是全球性现象。据“金融包容全球伙伴”统计，全世界约 25 亿劳动适龄成年人不能获得正规金融，[3]（P4）截止到 2003 年底，在 2004 年 5 月前后分别参加欧盟的 15 个国家和 10 个国家中，18 岁以上的成年人分别有 10%和 47% 没有银行账户。[4]（P5）据世界银行专家统计，全球约 56% 的成年人不能获得银行服务，其中高收入国家为 17%，发展中国家为64% 。[5]（P3）在发展中国家中，将近45 －55%的正规中小企业（1100 万到 1700 万家）无法获得正规机构的贷款，如果将微型企业和非正规企业计算在内，此数字将更高。[6]（P4）鉴于全球范围内金融排斥的严重性及其对各国经济发展的危害，在 2009 年 20 国集团匹茨堡峰会上，20 国首脑们承诺支持新的金融服务模式的推广，以使穷人和中小企业能获得金融服务。2010年 6 月的多伦多峰会上，20 国集团通过了九条“创新性金融包容原则”。在 2010 年 11 月的首尔峰会上，20 国首脑正式认可将金融包容作为发展的九个支柱之一，并启动“金融包容全球伙伴”项目以全面实施“金融包容行动计划”。

过去，减少金融排斥的措施通常是通过政府的财税政策解决金融服务供需两方存在的问题；现在，国际社会越来越注意到金融监管制度对减少金融排斥的作用。20 国集团“创新性金融包容原则”的第 8 条“比例性”和第 9 条“监管框架”均涉及监管制度；巴塞尔银行监管委员会（以下称“巴塞尔委员会”）2010年 8 月发布的《微观金融活动和有效银行监管核心原则》（以下称“《微观金融核心原则》”）提出微观金融如何根据不同情况适用有效银行监管的 25 条核心原则。但是，由于解决金融排斥的基本监管理念尚未梳理清晰，国际社会的上述原则和各国出台的金融监管措施并没有跳出“头痛医头、脚痛医脚”的怪圈。本文以银行法为例，认为银行监管法律对银行监管目标和监管职责内容的界定、银行准入条件宽严程度的设计、事中监管适用范围和程度的规定、以及监管机构具体执行时自由裁量权的把握均能影响银行设立的数量、分布的地区、提供服务的范围和对象。从提高金融包容的目的出发，当下的银行法无论从监管目标、银行社会责任和监管措施均应作出与主流银行业不同的改革。

一、银行监管目标

依照金融学基本理论，金融体系对于促进经济增长起着至关重要的作用。首先，金融体系可以跨越时间和空间在不确定的环境中更有效率地分配资源，资金可以通过金融体系的中介作用投入到回报最大的项目。其次，金融体系具有使储蓄得以流动的功能，这也是其有效分配资源的前提。一个金融体系越能有效地使储蓄流动，投资的经济收益率就越高，经济增长率也就越快。而储蓄未能有效流动的金融体系对经济增长的贡献率就相对较低，这就是为什么缺少金融本身就是一个发展所存在的问题。如果很少人在银行储蓄，即使是好的银行体系也会因为没有原材料而无法起到其中介作用，同样银行成本因为缺少规模经济而不得不增加。第三，金融对经济增长的作用体现在其具有缓释风险的功能，生产和贸易中的风险可以通过金融体系得以对冲。[7]（P27）

学者的经验性研究也支持了上述理论。通过国别、行业、企业等经验型研究，学者认为金融发展和经济增长具有很强的正相关关系，金融深化可以“导致”经济增长（注：有关 学 者 的 相 关 研 究，see Oya Pinar Ardic，Maximilien Heimann ＆ Nataliya Mylenko，Access to Financial Services and the Financial Inclusion Agenda around the World：A Cross － Country Analysis with a New Data Set （Policy Research Working Paper 5537），January 2011，p．2．）。近来，国外学者越来越关注金融排斥对于经济发展所造成的障碍，提出发展经济和改善民生必须建立包容性金融体系。首先，金融促进经济增长从而提高整体收入水平，进而改进收入分配和减少贫穷。[8]（P3－4）其次，金融服务已经成为人们日常生活的基础，尤其是对于穷人而言，获得储蓄账户、保险和其他金融服务使得他们可以投资房产和小企业，经受得住经济震荡的影响，可以积累储蓄以防不测事件，管理不平衡的现金流和季节性收入（注：Global Partnership for Financial Inclusion，Report to the Leaders of G20，November 2011，p．4；G20 Financial Inclusion Experts Group，Innovative Financial Inclusion，25 May 2010．）。第三，中小企业对于就业和经济增长的贡献迫切要求减少微型和中小企业获得金融服务尤其是信贷的各种障碍。据统计，中小企业为制造业提供的正式用工，发达国家和发展中国家分别为 67% 和 45%；在高收入国家和低收入国家，中小企业对 GDP 的贡献率分别为 49%和 29%；如果考虑到非正规中小企业，中小企业对于就业的贡献度将更大。无论是发达国家还是发展中国家，与大企业相比，中小企业为社会提供了更多的工作岗位。[9]（P9－13）

理论和现实使金融包容作为推动发展的动力成为了 20 国首脑的共识。从匹兹堡峰会开始，20 国首脑就充分认识到提高金融包容对于改进穷人生活、促进微型和中小企业的发展具有根本性的作用，承诺把更多的人带入正式金融体系，使他们有机会获得金融服务。显然，通过金融包容实现发展这个基本人权需要法律（包括银行法）的保障，这种保障不仅仅是体现在对适用于一般商业银行的监管措施的调整，更要体现在对传统银行监管目标的重构。纵观各国银行法，多数国家把银行监管机构的监管目标和监管职责定位在审慎监管、维护公众信心和保护存款人利益，鲜有把金融包容考虑在内的。如英国《金融服务与市场法》规定金融监管署的监管目标为维护金融稳定，维护公众对金融体系的信心、保护消费者的利益、减少金融犯罪；并要求金融监管署在履行监管职责时必须尽可能以符合监管目标的方式及其认为最适合实现监管目标的方式行事（注：参见英国《金融服务与市场法》第 2 节第 2 段。）。我国《银行业监督管理法》第 2 条规定银行监管的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。巴塞尔委员会《微观金融核心原则》认识到不能不加区别地将《有效银行核心原则》适用于微观金融，但却未针对微观金融提出专门的监管目标。巴塞尔委员会认为，《有效银行监管核心原则》原则一要求监管机构要有明确的监管责任和目标应同样适用于微观金融监管；[10]（P14）而《有效银行监管核心原则》和《核心原则评估方法》中所提到的“监管目标”均是指保护金融体系稳定和保障存款人利益，并不包括提高金融包容这一目标。目前，只有少数国家如德国和芬兰的银行法律含糊地提到了监管机构的监管职责与经济发展和金融包容有关，如德国《银行法》第 6 节第 2 段规定联邦银行监管局应消除银行和金融服务业中严重损害国民经济的行为；芬兰《金融监管局法》第 4 节第 6（a）段规定芬兰金融监管局应监督和分析信贷机构提供的银行服务的可获得性和定价。

各国银行法将金融包容排除在监管机构的监管目标和监管职责之外，首先因为通常认为金融包容是政府而不是金融监管机构的职责。英国金融服务与市场联合委员会指出，负责审慎监管的金融监管署不应该赋予除法定的监管目标外的其他目标，否则会对监管机构造成不必要的困难，也会损害它的问责方式。如果政府希望将社会或道德义务施加于金融服务业，它可以直接这样做。[11]（para．41）显然，在既有法定监管目标下，赋予监管机构更多非法定监管目标和职责的确无法可依。

其次，将提高金融包容作为监管目标有可能和监管机构维护金融稳定目标相冲突。美国 2007 －2008年次债危机反映了一些促进金融包容的措施可能影响金融稳定，因为在美国政府“人人有房住”政策的刺激下，许多信贷机构不顾借款人的能力过度发放购房贷款，从而影响信贷机构的信贷质量，最终播下了金融动荡的种子。但是，经验性研究表明，金融包容和金融稳定是相辅相成的：[12]（P4）第一，金融包容能够为金融体系吸收更多稳定的零售存款，尤其是低收入居民即使在金融危机时期只要银行不被挤兑，他们仍愿意把存款存放到银行；而本次金融危机表明银行稳定的零售存款是银行抵御流动性风险的重要屏障。