廖凡：金融市场机构监管与功能监管的基本定位与相互关系

一、概述

传统上，“金融市场”的定义包括银行、证券和保险部门。由于不同机构、工具和市场之间有着清楚划分的界限，因此可以在不同类别的金融中介内部作进一步区分。具体来说，银行专长于存款、短期和中长期贷款以及支付结算业务，证券机构负责经纪―自营业务、资产管理以及咨询活动，保险公司则提供寿险及其他保险。但随着区分不同种类金融机构的界限日趋模糊，现在将金融市场理解为各种各样的经营者――银行、证券机构、共同基金、保险公司、养老基金等――提供金融产品和服务的经济空间可能更为适当。[1]

金融市场监管既没有独一无二的理论模式，也没有只此一家的实践方法，相关文献对于监管模式和方法的定义和分类也各有不同。以设置监管机构和划分监管权限的依据为标准，可以大致区分四种监管方法或者说监管模式，即机构监管、功能监管、目标监管和单一监管。概而言之，机构监管是指以提供金融产品和服务的不同机构作为划分监管权限的依据，某类金融机构的所有业务活动均由其所归属的监管机构监管；功能监管是指以金融机构从事的不同业务（提供的不同类型的产品和服务）或者说履行的不同功能作为监管依据，同类金融业务由相同监管机构监管，不论从事该业务的是何种金融机构；目标监管是指以金融监管是要实现的不同目标作为设置监管机构和划分监管权限的依据，而不论金融机构的性质或者金融业务（产品）的功能如何；单一监管则是由一个单一监管机构全面负责金融市场上所有机构和业务的监管。其中，机构监管和功能监管在监管机构的设置上大体遵循传统的金融行业疆界，而目标监管和单一监管则都涉及对传统行业监管机构的整合，虽然在彻底程度上有所不同。

二、功能监管与机构监管的内涵和特征

所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。

机构监管有其历史和现实合理性：一方面，在金融机构业务单一的传统环境下，金融机构之间界限清晰，业务重叠或交叉较少发生，按机构监管或按业务（功能）监管并无本质区别，不致产生混乱；另一方面，机构监管的理念对于审慎监管非常重要，因为审慎监管要求集中考虑某个机构整体上的风险和清偿能力，而业务监管并不能很好的达到这个效果。但是，随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团（按照金融集团联合论坛的经典定义，是指主营业务属金融性质，且在银行、证券、保险这三大类金融业务中至少经营其中两类的有组织商业集团）的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。同时，负责监管某类金融机构的监管者通常在监管该类机构的传统业务上有所专长，而并不擅长于业务多元化后金融机构新业务的监管，从而使监管效率和有效性受到影响。

在此背景下，功能监管应运而生。功能监管的基本理念是，相似的功能应当受到相似的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国。当时美国财政部建议立法规定，商业银行的所有证券业务均需通过独立的子公司从事，并归属证券交易委员会（SEC）和全国证券交易商协会（NASD）监管，以防止商业银行的证券业务较证券公司拥有不公平的竞争优势。而在此之前，根据美国《1934年证券交易法》，从事该法允许的证券业务的银行不属于证券“经纪商”（broker）或“自营商”（dealer），因此无需在SEC注册，也无需遵守该法及SEC规则对证券经纪商和自营商的监管要求。SEC将此种监管安排概括为“功能监管”，并给予肯定和支持。

20世纪90年代，美国学者罗伯特・默顿（Robert Merton）和兹维・博迪（Zvi Bodie）系统地提出了基于功能观点的金融体系改革理论。在默顿和博迪看来，金融体系最基本的功能是在不确定的环境中跨时空配置经济资源，而这一最基本的功能又可进一步细分为六大核心功能：（1）为促进商品、劳务和资产的交换提供支付方式；（2）为大企业筹集资金提供资源集聚机制；（3）为经济资源的跨时空、跨行业转移提供便利；（4）提供应付不确定性和控制风险的方法；（5）为协调各经济部门的分散化决策提供价格信息，如利率和证券价格；（6）为解决信息不对称和激励问题提供方法。这些功能中的每个功能都满足一个基本需求，而且很少发生变化。但是这些功能的实现方式，即为实现基本功能所作的制度安排却因国家的不同而不同。这些不同取决于传统的经验、规章、技术水平及其他因素。概而言之就是两点：第一，金融体系的功能相对于金融机构来说更具稳定性；第二，金融体系的制度安排随功能而变化，发现新的更有效率的功能实现方式是金融创新、金融体系制度安排发生变化的主要动力。[2]

默顿与博迪的理论在金融监管领域得到了响应，功能监管成为美国金融体系改革的必备话题，并最终在1999年《金融服务现代化法》（Financial Service Modernization Act）中得以确立。[3] 按照习惯，该法又依提案人的姓氏而称为《格拉姆―利奇―布利利法》（Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA）。按照提案人之一、国会众议院银行与金融服务委员会主席詹姆斯・里奇（James A. Leach）的概括，GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。[4] 概而言之，机构监管的着眼点是提供金融服务（产品）的机构，以机构作为确定监管归属、划分监管权限和制定监管规则的一句；而功能监管则强调金融产品本身的基本功能，以金融业务的性质来确定相应的监管归属。

三、功能监管与机构监管各自的优势和局限

相较于传统的机构监管方法，功能监管的优势主要体现在以下几个方面：

第一，功能监管更有利于金融监管的专业性和针对性。现代金融市场瞬息万变，金融产品纷繁复杂，没有哪个金融监管机构拥有全面监管所有金融业务和金融活动所需要的人才、资源和专业知识。在此情况下，让特定类型的金融业务置于对该业务最熟悉、最有经验的监管机构的监管之下就极为必要。例如，对于被允许从事证券投资基金管理业务的商业银行而言，按照功能监管原则将基金管理业务置于证券监管机构监管之下，要比按照机构监管原则由银监会来监管这些业务更为适当。在金融机构跨业经营广泛存在的情况下，功能监管无疑比机构监管更能确保监管的专业性和针对性。

第二，功能监管更有利于监管理念的一致性。在金融混业经营的背景下，同一金融机构可能会从事在性质和特点上大相径庭的不同金融业务，而与这些业务相关的监管理念也可能大为不同。例如，储蓄业务中更为强调存款人对银行的信心，倾向于保密性，而投资业务中则以信息充分披露为监管基石。在此情况下，依据功能原则将同类业务置于同一监管机构之下，更有利于保持监管理念的一致性。

第三，功能监管更有利于实现监管公平，促进竞争。相同或者至少是基本相同的激励和约束条件是公平竞争的前提，而银行、保险、证券等不同种类金融机构在监管方面的激励和约束条件不尽相同，有些方面甚至大相径庭。因此，将不同金融机构体统的相同或相近的金融产品按照机构原则归属不同的监管机构监管，无疑会造成监管差异，使得所受监管较为宽松的金融机构获得制度优势，不利于公平竞争，乃至诱发监管套利（即把特定金融业务置于所受监管最为宽松的机构之中）。在此情况下，以业务而非机构作为监管基础更有利于促进金融市场上的公平竞争。

第四，功能监管更有利于金融市场的统一和发展。在有多种金融机构共同参与的特定类型（功能）的金融市场，如银行间债券市场，按照功能原则由特定监管机构在市场运行方面实施统一监管，无疑比按照机构原则由不同监管机构各行其是实施条块分割式的监管更有利于市场自身的规范运行和发展壮大。在这个意义上，功能监管显然更符合金融市场自身运行的逻辑。

第五，功能监管模式更有利于推动金融创新。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，因此管理层为了实施有效监管很可能通过行政手段来限制金融创新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规则，能够更为有效地解决有关金融创新产品的监管权责归属问题。

但同时应当看到，功能监管也有其固有的局限，主要体现在如下方面：

第一，功能监管的基本假定是不同金融产品可以依据其功能进行清晰划分，并在此基础上确定监管归属。这一假定在不同金融业务之间泾渭分明的传统场景下不难成立，但金融创新和金融工程的发展已经并且正在创造出大量难以准确划归任何既定传统类别的边缘性金融产品。在此情况下，功能监管就面临一个潜在困境：如何判定特定金融产品属于何种功能类别？例如在美国，一个颇为棘手的监管问题就是如何区分可以开具支票的共同基金账户和纳入存款保险体系的银行存款。尽管联邦保险保险公司并不为共同基金提供保障，因此不存在存款保险基金的风险问题，但通过互助基金账户所开具的支票却能影响支付系统，而这正是一个传统的银行监管问题。同时，这一账户还会引起投资者保护问题，这又是一个传统的证券监管问题。[5] 在难以识别和区分特定金融产品的功能类别的情况下，就很有可能出现监管权的积极冲突（重复监管）和消极冲突（监管真空）。

第二，功能监管会在一定程度上增加合规成本，加重监管负担。在功能监管原则下，提供不同功能性产品的金融机构可能需要频繁接受不同金融机构的监管。即使这些机构之间权限划分得非常清晰，同时接受多个机构监管也会在很大程度上增加合规成本，加重被监管者的监管负担，况且如上所述，实践中还完全可能出现因产品功能归属不明（从而权限划分不明）而产生的重复监管。仅就这一点而言，一刀切式的机构监管反而有其优越性。

第三，功能监管难以良好实现审慎监管目标。以风险防范和控制为核心的审慎监管要求集中考虑特定金融机构整体上的风险和清偿能力，在金融集团的情况下还要求集中考虑集团层面的整体风险状况。由于功能监管是以金融机构提供的不同金融业务作为监管的出发点和依据，关注的是特定金融机构的各种业务和产品，而不是机构本身，因此难免出现庖丁所说的“目无全牛”的状态，无法从整体上把握金融机构所面临的审慎性风险。在这方面，恰恰是以机构本身作为着眼点的传统机构监管在监管整体性和完整性方面更具优势，更能适应审慎监管的要求。

大体上，功能监管的优势所在便是机构监管的局限所在，反之亦然。总体而言，机构监管的优势主要在于其整体性和相对而言的清晰性（可操作性），而功能监管的优势则在于其专业性、公平性、统一性、前瞻性和创新包容性。

四、功能监管与机构监管的相互关系

尽管功能监管的理论确立和实践展开要晚于机构监管，但在监管方法上二者并非低级阶段与高级阶段的关系。换言之，功能监管并非机构监管的升级版或替代物。二者各有其适于发挥作用的专长领域，各有其需要扮演主角的监管情境，更多地体现为一种和而不同、相辅相成的关系。

（一）功能监管和机构监管是相对而非绝对的概念

如上所述，机构监管是以金融机构本身作为划分监管权限的依据，而不论这些金融机构经营了哪些金融业务。但不可回避的问题是，不同金融机构的划分又是以什么作为依据？固然可以说是以许可（批准）机关作为依据，但这不免有循环解释之嫌。从各国实践看，划分金融机构的依据都是其所属的不同金融行业，如银行业、证券业、保险业、信托业等，亦即“分业经营”、“混业经营”中所说的“业”。而“行业”之“业”与“业务”之“业”其实又是一致的，在本质意义上某个金融行业不过是若干金融业务的集合或统称。另一方面，“功能监管”中的所谓“功能”，实质上指的也就是各种金融产品或者说业务。