姜朋：合作的缺失：农村合作金融机构问题分析

【摘要】目前中国农村的合作金融机构亟待完善。农村信用合作社面临着外部权威介入和管控过多、而普通社员则缺乏话语权的问题。一些信用社虽然名称中仍然保留了“合作”字样，但在仿效商业银行的过程中，“合作”的定位渐被舍弃。由此腾出的“合作”空间势，又不能农村合作银行和农村资金互助社等其他“合作（互助）”金融机构及时填补――它们也正面临着如何协调和外部监管权威的关系、调整内部外部出资人和管理层、内部能人（精英）与普通成员（大众）等各方利益、明确自己市场定位等诸多问题。因此，当务之急是就何为“合作”尽快达成共识。

【关键词】农村信用合作社；农村合作银行；农村资金互助社

一、远离合作的农村信用合作社

在相当长的时间里，农村信用合作社一直是我国最主要的农村金融机构。[1]按照国际合作联盟确立的合作社原则（源于英国罗虚代尔公平先锋社确立的合作原则），合作社成员需履行出资义务，实行一人一票制，因而出资多少并不影响社员参与合作社的内部民主管理，社员是合作社的服务对象。我国《农民专业合作社法》（2006）也强调农民专业合作社是“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”（第2条）、“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”、“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”（第3条）。据此标准衡量，我国的农村信用合作社虽然名称中包含“合作”二字，有时也简称作“信合”，但其合作社特征并不明显。

（一）农信社治理方面社员自主决策权的缺失

回顾农信社半个多世纪的历史可以发现，农信社虽然名为“合作社”，但其始终受到外部权威的主导，社员自治难以落实。何广文等认为，农信社是在改革与发展的过程中逐渐由民办走向官办。[2]笔者以为，这种说法其实并不准确。毋宁说农村信用社的产生、发展和改革始终都是在政府有形之手的积极推动和操控下进行的。[3]

1.人事任免权限

名义上，农信社的最高机构是社员代表大会，理事会是社员代表大会的常设执行机构。但实践中，很多基层农信社未按期召开会员大会（甚至有连续几年都没有召开过一次会议）。此外，根据中国人民银行1997年的规定，农信社主任由县联社推荐并进行考核，中国人民银行县（市）支行进行任职资格初审，中国人民银行地（市）分行批准其任职资格后，由理事会予以聘任。[4]这等于是由上级信用社变相剥夺了本应由社员大会或其授权的理事会享有的权力。张乐柱2001年的调研进一步显示，农信社主任由社员代表大会（理事会）任命的只占7.5%，有人民银行（农金办）和上级农信社介入的则高达91.3%（其中人民银行（农金办）任命的占12.5%，上一级农村信用社任命的占37.5%，县联社提名－人民银行审查－社员代表大会选举通过的占38.8%，县联社提名－社员代表大会选举通过的占2.5％，其他方式的占1.3%）。[5]可以看出，现实中普通社员对农信社的控制力非常弱。

表1. 农村信用社主任的任免方式调查（%）（2001年调研）

资料来源：张乐柱：《农村合作金融制度研究》，中国农业出版社2005年版，第188页。需要指出的是该表对县联社主任产生方式的表述是令人疑问的。

2008年6月底笔者在内蒙古自治区锡林浩特市调研时也了解到，该市农村信用联社设理事9名（职工理事、非职工自然人理事、法人理事各3名），监事7名（包括职工监事、法人监事和非职工自然人监事）。其中，职工理事、监事由职工代表大会选举产生，其余理事、监事由社员代表大会选举产生。从实际情况看，理事长和监事长都是由职工代表出任。联社设主任一名，由理事长提名，设副主任2名，由主任提名，社员代表大会任命，并报银监会核准。决定权其实还在监管当局。

2.农村信用合作社的层级结构

很长时间里，农村信用合作社只是设在乡镇一级。1985年开始，各地纷纷设立县联社。[6]按照人民银行的规定，基层信用社有义务向所在县（市）农村信用社联合社（以下简称县联社）入股（入股的比例于其自身资产规模有关），并接受县联社的管理。[7]1999年以后，中国人民银行又积极推进农信社市（地）级联合社和省级联合社的试点工作。到2007年8月，内地除西藏以外的其他省（自治区、直辖市）都建立了省级农村信用社联合社。[8]

联社的设置使得农信社系统形成了一个扭曲的管理体制：一方面，名义上每个信用社都是彼此独立的法人机构，基层信用社出资设立县联合社，县联合社出资设立（地级）市联合社（如果有），市或县联社再出资设立省联社；另一方面，由省、（地级）市、县联社，而基层信用社，随着行政级别的降低，各级信用社的管理权限依次下降，高级社（县联社、省联社）有权“管理”“下级”信用社（如选举高级经理人员等人事控制、下达吸收股本金、实现利润、信贷投放等经营性指标、固定资产购置审批权等），并按“下级”社的收入的一定比例（如0.5%）收取管理费。这种将法理上的股东（或母公司）降格为其出资设立的公司（子公司）的下级，受后者管理的制度安排，扭曲了农村信用合作社的治理结构，也与“合作”的基本属性毫不搭界。

2003年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》要提出，以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。在制度选择上，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制；在组织形式上，有条件地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人，其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可以考虑按《金融机构撤销条例》予以撤销。与以往农信社多次经历的管理权限上收下放类似，此次产权改革也是在外部权威积极推动下进行的，此间作为出资者的社员缺乏主动性和主导性。

令人困惑的是，股份制、股份合作制与合作制，以及农村商业银行与农村合作银行之间究竟有怎样的区别。笔者访问的锡林浩特市农村信用联社于2007年2月实现了市（县）乡信用社统一法人改革，并入了原来设在苏木、镇的各信用社，使后者成为市联社的分支机构。但在这一过程中，其实只有部分社员参与了决策过程，即按照上级信用社制定的方案，原各信用社召开社员代表大会、通过整体并入联社的决议，之后完成股份置换，从而使原各信用社的社员成为市联社的社员，市联社业务上受内蒙古自治区信用联社的指导，并受市银监局的监管。

据该社负责人介绍，联社采取股份合作制，资本结构分为资格股和投资股。当地95%的牧民已通过购买每股一元资格股获得社员资格，最少认购100股（系自治区根据本地情况定的，其他地方的资格股一般最低是1000股）。企业法人的资格股为10000股。农信社的社员可以享受贷款优先，利率优惠等待遇。此外，联社还设有一部分投资股。社员也可拥有投资股。单一自然人持股不得超过注册资本的10%，法人不得超过5%，职工不得超过20%。实际运作中，农信社想要扩大社员人数（即发行新的资格股）往往比较困难，还要受到监管部门的审批。该负责人还表示，下一步，市联社准备改制为农村合作银行。将加大投资股比例，股本拟定为3000万元。为此将退掉一些“不稳定的股本”。当被问及为何要改为合作银行，其与合作社有何实质区别时，其回答是：只是合作银行名义上好听，并无实质差别。合作银行亦具有股份合作的属性。[9]

（二）农信社社员的投资收益缺乏保障

理论上，社员在履行出资义务以后，有从合作社获得投资收益的权利（前提是农信社营利）。然而有证据显示，有的农信社长期未向其股东（社员）分红。[10]国家自然科学基金资助的“中国农村信用社发展模式与运行机制研究”课题组1999年在山东省的实地调研数据显示，农信社的股金分红方式中，14.5%只保息，34.8%只分红（有盈利分红，无盈利不分），50.7%既保息又分红（有盈利分红，无盈利不分，但一定派息）。[11]不仅如此，2004年以来，许多地方的农信社纷纷开展退还旧股（每股几元钱）和认购新股工作（如资格股自然人每股1000元）。2006年7月笔者走访甘肃省定西市临洮、渭源、岷县三县时亦获悉，经过2004－2005年的改革，当地的农信社社员原来的出资被退还，重新认购的资格股自然人每股1000元。个人持股上限为2万元或2.5万元。[12]这一决定并非社员资自愿、集体投票表决的结果，而是由信用社管理层甚至上级信用社做出的。此外，有资料显示，全国农信社850亿元的所有者权益中，只有266亿元，即31%是社员股金，其余69%（584亿元）是长期复杂历史背景下形成的公共积累。[13]

（三）农信社的客户与社员的对应关系

信用合作社在吸纳存款、发放贷款时并不以客户具有社员身份为前提，不少地方是在办理贷款业务时才让客户履行申领社员的手续的。刘玲玲等的研究显示，在1523家农户样本中，有积蓄的占74%。其中把钱存在信用社的只有40%（另有18.4%的农户在银行有存款，1.2%的把钱存在邮政储蓄，向外放贷或投资的3.5%，放在家里的28.4%）。而在有贷款需求的972户农户中，能贷到款的农户占83.4%。其中，从农信社贷款的占44.2%（银行贷款占4.5%，亲属邻里占44.7%，其他占4.6%）。[14]信用社的客户和其社员并不匹配（即其客户并非以是社员为前提）。

农信社系统自2003年开始进行产权改革，至2007年底，在各级农信社基础上组建了17家农村商业银行，113家农村合作银行，另有1824家农信社实现了县级统一法人。到2008年1月底，还有482家县级农村信用社没有完成产权改造。[15]其中，统一法人的过程，在笔者看来其实就是子公司吞并母公司的过程。而农村商业银行则彻底远离了合作机制，不再坚持一人一票而是按照出资额确定股东的权利（投票权），也不一定要求银行的职员都是其股东。有学者指出，“目前的农村信用社改革已经出现了‘去农化’倾向，有着强烈的商业化趋向，主要表现在‘合作’性质的退化，‘商业’性质的增强。”[16]2007年暑期笔者在山西平遥访问的一家农信社于2004年实现股份制改革，股本中投资股占30%，法人股东有60多户，而每股1000元的个人资格股实际则很少。其去农化倾向可见一斑。

（四）小结

作为农村金融服务的主要提供者的农村信用合作社虽名为“合作社”，但在实际运作中，其在很长时间里被界定为“国家银行的助手”，社员对于合作社事务的管理权被架空，屈从于外部的管制，普通社员在信用社内部事务方面并缺乏话语权。县联社、省联社的设置进一步强化了这种扭曲。而随着对经济效益的日渐看重，农信社渐以大型国有商业银行为自己潜在对手和奋斗目标，“去农化”趋势明显，其存贷款服务对象并不仅限于社员。2003年以来的改革更进一步削弱了合作社的“合作”属性。许多农信社退回了普通农户社员的出资，转而吸纳新的投资者的出资。由此腾出的“合作”空间势必要由其他合作金融机构来填补。

二、农村合作银行和农村资金互助社：填补农信社改革后的空白？

2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发［2006］90号）中提出了几类新型农村金融机构，其中包括了在乡镇或行政村新设立的信用合作组织（即农村资金互助社）以及农村合作银行。

（一）农村合作银行

由国务院《深化农村信用社改革试点方案》（2003）可知，农村合作银行和农村商业银行同是供“有条件地区的农村信用社”选用的备选方案之一。不过，农村商业银行被《商业银行法》（2003）明确提及，进而应当满足《商业银行法》（2003）规定的条件，在组织形式、组织机构方面适用《公司法》的规定（《商业银行法》（2003）第17条）。与之不同，由农信社改组而成的农村合作银行被界定为“股份合作制”地方金融机构。在股份设置上，分为资格股和投资股两种。这使其在保留原来社员一人一票（尽管事实上这一规定未必得到落实）的制度安排的同时，可以吸纳资本投资。从实际运作来看，有的地方在改组过程中，吸纳了所在地的自然人、企业法人和其它经济组织入股。同时，一并完成了一级法人的改革（即将原本具有独立法人资格的基层信用社的法人资格取消，