陈瑞华：法院改革中的九大争议问题

近期，在酝酿《法院组织法》修改的过程中，最高人民法院提出了一些新的法院改革思路。

例如为解决“案多人少”的问题，提出了设立“候补法官”的设想；

为发挥法官的集体智慧，提出了组建“专业法官会议”和“专业审判委员会” 的设想；

法院审判委员会讨论决定的事项主要集中在案件的法律适用问题上；

省级以下法院尽管继续向同级人大及其常委会负责并报告工作，但工作报告的审议决议不再交付表决；

最高人民法院领导全国地方法院的司法行政管理工作，高级人民法院与下面两级法院的司法行政管理具有垂直领导关系；

基层法院的审判组织不再实行以合议庭为主的原则，而一般由独任法官负责审判，等等。

这些新的改革思路具有很大的启发意义，但也引发了激烈的争论。笔者拟从我国法院改革面临的问题以及地方法院的改革经验出发，对法院改革中几个有争议的问题发表个人的看法。

谁来对省级以下法院人财物进行统管

为实现“司法去地方化”的改革目标，改革决策者确立了省级以下法院的人财物交由省级统一管理的改革方案。据此，各省、直辖市和自治区均设置了法官遴选委员会和法官惩戒委员会。

但是，这两个委员会究竟设置在哪一机构之下呢？目前，有的设置在省级党的政法委员会之下，有的设在省级党的改革领导小组之下。与此同时，为确保省级以下法院的财政拨款不受同级政府的控制，各省、直辖市和自治区还将地方三级法院统一作为省级财政预算单位，由省级政府财政部门足额保证其财政支持。

由省级党委部门和省级政府财政部门直接控制地方三级法院的人财物，显然是存在问题的。但是，假如将这三级法院的人财物完全控制在高级人民法院手中，也未必是福音。目前，省级法官遴选（惩戒）委员会办公室就设在高级人民法院之下，省级政府财政部门在分配确定各个基层法院、中级法院财政预算额度时，也会征求高级人民法院的意见。

从管理科学的角度来看，高级人民法院在对下级法院人财物的管理上有逐渐集权的发展趋势。但是，这种司法行政管理权的过于集中，甚至在上下级法院之间构建完全垂直领导的司法行政管理关系，这又有可能进一步扭曲上下级的关系，以至于破坏本就岌岌可危的审级独立。

在省级以下法院人财物收归省级统管的改革方面，省级人大及其常委会显然没有受到改革决策者们的重视。其实，不仅是省级人大及其常委会，就连全国人大及其常委会，在2013年以来的司法改革中都处于“边缘化”的状态。不仅司法改革的方案未由全国人大及其常委会加以审议和通过，没有通过修改法律转化为人民的意志，而且就连与国家权力机关行使职权密切相关的法院人财物问题，这两级人大及其常委会也没有专门的参与决定权。

根据“司法去地方化”的改革思路，县级和地市级人大及其常委会对于同级法院人财物的控制权要受到逐步削弱。

既然如此，省级人大及其常委会对于全省三级法院的人财物要不要加强控制权呢？

为了填补同级人大及其常委会甚至同级党委、政府对这两级法院监督控制上的空白，加强省级人大及其常委会对全省三级法院的监督权，不是一种必要而可行的选择吗？

按照这一改革思路，我们可以考虑在司法改革逐步走上正轨之后，法官、检察官遴选（惩戒）委员会从省级党委部门控制之下逐步转向省级人大常委会控制之下，成为后者的一个重要的职能部门。经过该委员会表决确定之后，省级人大常委会再来对全省三级法院的法官进行统一任免和惩戒，这岂不是一种两全其美的制度安排吗？

与此同时，为避免省级政府财政部门完全控制全省三级法院的财政预算，可以考虑将这一权力交由省级人大常委会来统一行使。根据人民主权的原则，对于法院的财政支持应当属于民意机构的专属权力。政府财政部门应当是国家权力机关所做财政预算的执行部门，而不能拥有对法院财政预算的决定权。

根据这一原则，各高级人民法院司法行政管理部门可以对辖区内两级法院制定预算方案，并将这一预算方案统一层报省级人大常委会，并交由后者表决通过。当然，高级人民法院在指定司法预算方案时，应当广泛征求全省三级法院司法行政管理部门的意见；必要时可以召开由省级以下法院院长参加的全省司法会议，就预算制定标准和具体额度进行讨论，最终确定一个合理而又可行的预算方案。

省级以下人大与法院关系的宪法难题

在近期有关《法院组织法》的修改讨论中，最高人民法院提出了一个调整省级以下法院与同级人大及其常委会关系的改革方案。根据这一方案，地方三级法院对同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，但后者对该工作报告的审议决议不交付表决。这就意味着省级以下法院向同级人大及其常委会的工作报告只具有形式上的意义，后者听取同级法院工作报告的制度将形同虚设。

根据宪法，我国实行“人大领导下的一府两院制”，各级法院都要由同级人大或常委会产生，接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大负责并报告工作。迄今为止，最高人民法院向全国人大及其常委会负责并报告工作已经成为一项宪法制度。假如要削弱乃至取消地方三级法院向同级人大及其常委会报告工作的制度，这是否具有足够的宪法依据呢？

对于法院向同级人大及其常委会定期报告工作的制度，法学界一直存在着不同的看法。根据人民主权的原则，法院要由人大及其常委会产生、向其负责并报告工作。但是，我国宪法并没有规定同级人大及其常委会要对法院的工作报告进行审议后一律交付表决。

按照法院独立行使审判权的宪法原则，法院行使审判权，不受任何组织和机构的干涉。假如人大及其常委会可以对法院的工作报告进行审议并进行表决，这很容易给法院的审判工作造成极大的压力。为应对人大及其常委会的审议和表决，法院会不会在一些案件的审判中迁就人大代表的压力，或者迎合个别人大代表的不正当要求呢？

在这一轮司法改革中，“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路，为省级以下法院重新调整与同级人大及其常委会的关系提供了一次十分重要的机会。既然省级以下法院的人财物都要交由省级统一管理，而将逐步摆脱地市级和县级党委、政府和人大的控制，那么，在法院的工作报告方面能否削弱乃至取消同级人大及其常委会的审议权和表决权呢？

在笔者看来，要合理地调整省级以下法院与同级人大及其常委会的关系，就需要对我国实行的“人大领导下的一府两院制”以及根据行政区划设置法院的制度进行全面的改革。考虑到法院的特殊性，为彻底地走出“司法地方化”的陷阱，就需要废止县级和地市级人大及其常委会监督领导同级法院的制度，使得这两级法院不再由同级人大常委会产生，也不再向后者报告工作。

为与人民主权原则保持协调，可以考虑由省级人大及其常委会产生地方三级法院，这些法院统一向省级人大及其常委会负责，并接受省级人大及其常委会的监督。省高级人民法院向省级人大及其常委会继续报告工作；省级人大及其常委会可以对高级人民法院的工作报告进行审议，也可以提出改进工作的建议；但是，省级人大及其常委会不得再对高级人民法院的工作报告进行表决。至于地市级和县级法院，原来实行的那种向同级人大及其常委会报告工作的制度，应当予以废止。

上下级法院：垂直领导与监督关系的悖论

随着“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路得到确立，高级人民法院可以通过对法官遴选委员会、法官惩戒委员会的控制，来对辖区内两级法院的人事安排施加影响；由于省级以下法院的财政拨款将交由省级政府财政部门统筹解决，高级人民法院还可以通过对辖区内两级法院的财政拨款施加影响。

不仅如此，根据最高人民法院的改革思路，最高人民法院领导全国法院的司法行政工作，高级人民法院领导辖区内两级法院的司法行政工作。这种被列人“垂直领导” 的司法行政事务可以包括办公、人事、经费、监察、司法警察等多个方面。

这种改革一旦得到全面的推行，那就意味着上下级法院之间同时存在着两种法律关系：一是司法裁判方面建立在审级独立基础上的监督关系；二是司法行政管理方面建立在行政一体化基础上的垂直领导关系。

但问题在于，在上下级法院的“请示汇报”制度仍然盛行的情况下，单方面地强调上下级法院在司法行政方面的垂直领导关系，会不会导致上下级法院在司法裁判方面也走向“垂直领导”关系呢？假如最高人民法院和高级人民法院通过对下级法院司法行政工作的垂直领导，来指令其按照自己的意图对某一案件作出裁判，下级法院又如何抵制呢？

迄今为止，法院内部的司法裁判权与司法行政管理权没有实现真正的分离，这是我国司法制度的一个“顽症”。在各级法院内部，法院的院长、副院长、庭长、副庭长会借助于司法行政管理权，来影响合议庭或独任法官的裁判活动。同样，在上下级法院之间，上级法院也会通过对下级法院司法行政管理权的控制，来进一步干预下级法院对某一案件的裁判活动。

要解决这一问题，就应当对上下级法院的关系进行统筹规划，当强化上下级法院在司法行政方面垂直领导关系的同时，建立有效保障下级法院独立行使审判权的机制。2014年以来，法院内部的绩效考核制度开始被纳人改革的轨道。一些地方法院甚至终止了对本院法官审判业绩的考核和排名。

根据所谓的“结案率”“执结率” “上诉率”“调解率”“发回重审率”“改判率”等项指标来对下级法院审判工作进行考核排名的制度，逐步受到废止。可以说，这对绩效考核制度的限制使用，标志着上下级法院司法裁判关系开始恢复正常。将来在条件成熟时，完全废除这一制度，这对维护审级独立将是非常必要的。

除了限制使用绩效考核制度以外，司法改革决策者对于上下级法院司法裁判关系的调整，并没有推出更为彻底的改革方案。迄今为止，上下级法院之间存在的“请示汇报”制度不仅没有得到废止的迹象，却反倒因为司法责任制的推行、法官办案责任的加大，而有进一步加强的迹象。假如我们在逐步摆脱了 “司法地方化”之后，又迎来了 “司法的唯上级化”，那对于贯彻两审终审制、维护审级独立而言，无疑将成为另一个噩梦。

副院长、庭长、副庭长职务设置的反思

作为新一轮司法改革的重要内容，司法责任制强调“让审理者裁判”，赋予独任法官和合议庭独立的审判权，