陈卫东：公民参与司法:理论、实践及改革――以刑事司法为中心的考察

[摘 要]：当前推进公民有序参与司法成为我国司法改革的一项重要内容。相较“依靠群众”原则，“公民参与司法”这一表述更能体现参与主体的广泛性和主动性。公民参与司法具有参与主体的外部性、参与客体的公共性以及参与程度的实质性等特点，并呈现出社会参与、专家参与、由参与审判到参与整个诉讼活动的发展趋势。其功能则体现为协助司法、制约权力、监督权力等方面。公民参与司法对司法公正、司法民主、司法公信力以及司法能力都具有促进作用。推进公民参与司法应当注重参与的规范性与有效性。我国传统的法律制度安排对公民参与司法重视不足，未来应当以参与的规范性与有效性为基点，在侦查、起诉、审判、执行等领域全面推进公民参与，构建有中国特色的公民参与司法制度。

[关键词]：司法改革；公民参与司法；“依靠群众”原则；刑事司法

在我国，自从法制恢复重建以来，公民参与司法问题在一段时间内受到“冷遇”。[1]而始于上世纪90年代末的司法改革运动也主要以构建职业化的法官制度为目标。例如，最人民法院“一五”、“二五”改革纲要主要围绕法官职业化进行了详细规划。[2]尽管如此，本世纪初，在立法与司法实践中也呈现出公民参与司法的一些新的发展迹象。例如，2003年，检察系统试行了人民监督员制度；[3]2004年，人民陪审员制度立法有了新发展。[4]不仅如此，实际上2008年之后，随着又一轮司法改革的启动，司法民主化问题被提上了改革议程。[5]党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求推进法治中国建设，其中的一项重要内容就是“健全司法权力运行机制”。而这一改革的一大举措就是“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”因此，在新的形势下，研究推进公民有序参与司法是一项紧迫且极具实践意义的课题。而当前，理论上对公民参与司法的系统研究尚有进一步提升的空间。[6]有鉴于此，本文尝试对这一问题进行系统研究，以期有裨益于公民参与司法的改革。

一、公民参与司法：从“依靠群众”到“公民参与”

“公民参与司法”是近年来提出的概念，传统上采用的是“依靠群众”这一表述。“依靠群众”历来是指导我国司法（包括刑事司法）的一项重要原则，刑事诉讼法明确规定了这一原则。应当承认，司法中的“依靠群众”与公民参与司法在基本要求上具有极大的相似性。但应当看到，“依靠群众”原则有一定的局限性。

第一，“依靠群众”原则呈现出一定的政治色彩，特别是“群众”与“干部”、“群众”与“党员”的分野更彰显其政治特色。“依靠群众”是党在长期的革命和建设实践经验基础上提出的政治口号，并将其应用到作为政治生活组成部分的司法领域。因此，在我国很长的一段时间内，司法都呈现出“政治司法”的特征，[7]“人民司法”、“马锡五审判方式”等在一定程度上就是这种“政治司法”的表现。在我国构建现代法治国家的进程中，“政治司法”的特性正在褪去，司法正回归其本来面貌。在这种情况下，仍然将政治话语规定在法律之中，并将之作为司法的指导原则，这本身就没有与时俱进。

第二，“群众”这一表述不能全面概括参与司法的社会公众的范围。“群众” 一词在我国具有特定与特殊的含义，其大致在两个层面使用。首先，“群众”与“人民”是同义语，其对立面是“敌人”。其内涵被毛泽东界定为：“在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设事业的社会势力和社会集团，都是人民的敌人。”[8]其次，“群众”指“未加入党团的人”，“群众”与“党员”、“群众”与“干部”是相对应的概念。由此看来，“群众” 一词无法与所有国民联系起来。而“公民”意指“具有一国国籍的人”，不仅政治色彩淡化，更能涵盖所有国民。因此，采用“公民”的表述更为恰当。此外，“群众”用语有违法律的平等关怀，与宪法规定的“法律面前人人平等”不相符。

第三，公民参与司法和“依靠群众”所体现的社会公众在司法中的地位与角色不同。刑事诉讼法规定的“依靠群众”原则所表达的是“群众”是被“依靠”的对象，即公检法三机关是主体，社会公众是客体。换言之，社会公众是被动地被吸收进司法过程之中的，无法发挥“主体性”作用。与之不同的是，公民参与司法强调的是社会公众作为国家权力的享有者所具有的对司法活动的“主体性”参与；在这种参与中其扮演积极能动者的角色，而不是被动的客体。

因此，从上述各方面看，“公民参与司法”的概念和“依靠群众”原则虽然在精神实质上具有一致性，但前者的表述更为恰当合理。[9]

二、公民参与司法的内涵与功能

（一）公民参与司法的内涵

对公民参与司法的界定会影响公民参与司法的范围与形式。应当说明的是，本文探讨的公民参与司法是规范化、制度化或者可以规范化、制度化的公民参与，程序外的难以规范化、制度化的公民参与，例如网民的参与等，并不是本文讨论的对象。在此意义上，本文对公民参与司法的内涵进行界定。

1.公民参与司法意义上的“参与”

首先，参与主体的外部性。这是指公民参与司法意义上的参与主体必须是与其参与的刑事追诉活动没有利害关系的主体，其是以外部公民的身份介入的。犯罪嫌疑人、被告人在其被追诉的刑事诉讼活动中是利益攸关者，因此，在该诉讼活动中，犯罪嫌疑人、被告人不属于参与的主体。与之相应，犯罪嫌疑人、被告人的辩护人、法定代理人以及近亲属等因为与犯罪嫌疑人、被告人存在特定的利益关系，因而也不属于公民参与司法的主体。同理，被害人及其诉讼代理人、近亲属等的参与也不属于公民参与司法的范畴。[10]

其次，参与客体的公共性。公民参与司法参与的乃是国家公权力的运行，其参与的客体为公共事务，对私权利行使的参与不属于公民参与司法的范畴。基于此种认识，上述犯罪嫌疑人、被告人的辩护人、法定代理人以及近亲属等的参与，被害人及其诉讼代理人、近亲属等的参与，因其参与的对象是私人事务，不具有公共性，因此，都不属于公民参与司法的范畴。

再次，参与过程的实质性。参与，从形式上看有很多种类。公民旁听案件在一定程度上也是一种“参与”，也有一定的积极价值。[11]但这种“参与”能否称得上公民参与司法意义上的参与?这需要明确参与的程度，即何种程度的参与才属于公民参与司法意义上的参与。1969年，雪莉?阿恩斯坦提出了市民参与阶梯理论，将公民参与根据参与程度由低至高分为8种类型：（1）操纵一无参与；（2）训导一无参与；（3）告知一表面参与；（4）咨询一表面参与；（5）展示一高层次表面参与；（6）合作一深度参与；（7）授权一深度参与；（8）公众控制一深度参与。[12]在这些参与类型中，从“操纵”到“咨询”，公民的参与都不具有影响决定的效力。而“展示”之后的各种参与，尽管有些情况下决定权仍在有关机关手中，但民众的意见具有一定的拘束力，这些参与才具有实质意义。就司法领域而言，公民的参与也具有不同的层次。但囿于本文研究范围的限制，仅对具有实质性的公民参与，也就是符合“展示”、“合作”、“授权”或者“公众控制”类型的公民参与进行研究。此外，需要说明的是，在“公众控制”中民众具有最终决定权，但这种决定权与公权力存在相互制衡的可能，也就是说民众的参与是可控的。如果“公众控制”成为一种不受控制的参与，那么此种情况下的参与也不属于本文意义上的公民参与司法，比如我国某一时期曾经盛行的群众运动式审判。

2.由“公民”参与到“社会”参与

公民参与司法是否意味着仅有作为个体的公民才可以参与司法?应当承认，传统的公民参与仅仅是公民个体的参与。但随着社会的发展，各种社会团体、群众自治组织得以壮大，其对社会公共事务的参与也更加广泛、深人。在很多国家和地区，社会团体、群众自治组织已经参与到司法领域中并发挥了重要作用。因此，从世界性的发展趋势看，公民参与司法已经呈现出“社会司法”的趋势。例如在美国，商业性组织已经参与到了保释、刑罚执行等领域，社区司法运动也处于迅猛发展之中。近年来，我国的很多企业、社会团体也参与到司法中，特别是未成年人司法。[13]在这种情况下，如果仍将参与的主体限制在公民个体，显然不能适应社会实践发展的需要。因此，应当实现由“公民”参与司法到“社会”参与司法的转变，参与司法的主体不仅限于公民个人，也包括一些社会团体、群众自治组织等。本文也是在此意义上使用.“公民参与司法”概念的。

3.由“平民”参与到“专家”参与

传统意义上的公民参与强调的是平民参与，即作为业余人士的普通民众的参与。例如，在国外公民参与被称作“ly prticiption”、公民法官被称作“ly judge”，“ly” 一词的含义即为“业余的”、“外行的”。[14]传统意义上的公民参与强调的是其民主价值，因此特别强调参与司法的公民的业余性、普通性以及代表性。但近年来，公民参与司法的价值更趋多元，通过专家参与来弥补职业法官的不足，也成为公民参与司法的重要原因。除了专家参与能弥补法官专业知识与经验的不足外，其对降低诉讼成本、补强审判正当性、增强司法公信力、提升纠纷解决效果也具有积极意义。[15]本文所指的公民参与司法包括了这两种类型。

4.由参与“审判”到参与“整个诉讼活动”

传统上对公民参与司法的理解仅是在公民参与审判的意义上，例如有学者认为狭义的公民参与司法就是指参与审判，而非其他活动。[16]国内很多学者在研究公民参与司法时，也都以参与审判为核心进行研究。现代社会对“司法”的含义有非常严格的界定，不能随意扩大司法的内涵。这主要是出于职能意义上的考虑，特别是要维护司法的纯洁性。但本文的主张并不是要扩张司法的内涵、混淆司法与行政职能的差别。从公民参与刑事诉讼活动的角度看，公民参与的范围并不局限于审判这一环节，而是从侦查、起诉一直到执行环节，都有公民参与的可能。现实中，在这些不同的诉讼阶段，也都有公民参与的实践。例如，在我国，近些年来人民监督员制度经过试点巳在全国推行。再比如，在执行阶段，社区矫正已经将吸收社会参与作为一项重要内容。因此，从司法实践看，将公民参与司法的范围局限于审理和裁判显然是不恰当的，也不利于研究推进公民在整个诉讼活动中的参与。[17]从国外公民参与司法的实践看，公民参与司法虽然以审判阶段为典型，但并不局限于审判阶段。例如，近些年来兴起的以强调社区、基层民众参与为核心内容的社区司法运动，涵盖了社区起诉、社区审判等刑事程序的各个环节。[18]因此，本文对公民参与司法在宽泛的意义上使用，将之扩大至整个刑事诉讼活动。

（二）公民参与司法的功能

公民参与司法的功能主要可以概括为三个层面，即协助司法、制约权力和监督权力。不同的公民参与形式，其功能不是单一的，相互之间也不一定完全相同。

1.协助司法功能

协助司法功能是公民参与司法的基础功能。所谓“协助”，顾名思义，即协助公共权力的运行，公民参与在某种意义上成为公权力运行的重要组成部分。这种功能在刑事诉讼活动中多有体现，例如未成年人刑事案件羁押替代措施中社会团体的参与，以及社区矫正中公民、社会团体的参与等。这些公民参与形式的核心功能在于协助司法，