夏敏：司法改革中的三个关键问题

【摘要】从20世纪90年代末至今，人民法院围绕党确立的依法治国方略，已经连续进行了三轮司法改革，但从改革一开始就面对的审判权独立性缺失问题和地方化、行政化体制积弊都未能有令人满意的实质性改变。由于这三个方面内在的体制性逻辑和评价标准难以理顺，实践和理论又往往简单地选择避让冲突，遏制了司法改革向纵深推进。将司法改革理想置于体制的现实冲突中，提示本轮司法改革要达成的目标所必须面对的问题，不仅关系到司法改革的成败，更关系到十八大提出的“道路自信、理论自信、制度自信”能否在中国司法上得以体现。

【关键词】审判权 地方化 行政化 司法改革

十八届三中全会关于司法改革的“顶层设计”明朗后，最高法院出台了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，随后试点省份的改革方案也纷纷出台，内容虽然都离不开纲要八个重点方面，但与45项改革举措相关的，目前在人民法院内部关注度最高的莫过于“员额制”。在笔者看来，员额制无疑是这轮司法改革首先要面对的难题，却不是司法改革最关键、最难的难题。人民法院内部针对员额制的“情绪”，多出自年轻法官的“话语代表”，资格较老的法官（包括有法官资格的院、庭级领导和综合部门人员），基本没有表露什么。他们的相对“淡定”，更多来自于对中国国情下法官职业的成熟判断和对司法改革的经验性认知，以及多年办案产生的疲劳感。这轮司法改革的一个目标，就是要让主审法官不再像过去的法官那样被审判事务缠身，而只做审判中最核心的工作，如阅卷、开庭、把关裁判文书，其他的都交给法官助理和书记员。问题是，资格较老的法官，对自己能否成为如此“纯正”意义上的法官是心存疑虑的，这种疑虑在他们心里有着经验上的根据，如果这些经验根据在本轮改革中被复制到年轻法官的认知里，就很难说改革是成功的。笔者认为，以下三个方面是司法改革中的三个关键问题，因其皆为决定法官独立意志能否完整的重要因素。

独立行使审判权：法官还是法院

“让审理者裁判、由裁判者负责”，是人民法院在本轮司法改革中进行审判权力运行机制改革的一项基本原则。无论是正向的权力下放，还是倒逼的权力回归，一个大的方向就是让主审法官真正拥有独立审判权。但这一方向并不是现在才确立的，早在人民法院第一个五年改革纲要里，就要求“审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书”，第二个五年改革纲要更是明确提出“建立法官依法独立判案责任制”，“逐步实现合议庭、独任法官负责制”。如今15年过去了，现在仍然在提这个问题。究竟是什么阻碍了法官独立行使审判权？这方面的分析很多，归纳起来主要有三点：一是法定说，认为宪法只规定了“人民法院独立行使审判权”，并没有规定法官独立行使审判权，所以让法官拥有独立审判权的改革与宪法相抵触，没有合法性空间。二是素质说，认为法官的素质尚不足以承担独立审判之重任。20世纪八、九十年代甚至更早进入法院后来成为法官的人员，要么是部队转业安置的，要么是社会招干和其他单位调入的，接受过正规法律或法学学历教育的很少，在办案的法律效果方面不好把握，而近年新招录的具有正规法律或法学学历教育后来被任命为法官的人员，又因社会阅历和办案经验的欠缺，难以把握好办案的社会效果。三是体制说，认为一方面人民法院体制上的地方化妨碍了人民法院独立行使审判权，连法院的独立性都没有，法官就更不可能有独立性；另一方面，人民法院内部的行政管理方式和法官所处的从属于地方的公务员管理序列，都使得法官独立成为不可能。

新一轮司法改革拟将地方法院的人财物收归省级统管，并在员额制改革的基础上实行有别于普通公务员的法官职业化管理和工资制度，如此似乎解决了体制说所涉障碍。这些年人民法院法官队伍的新陈代谢也已大大改变了人员构成，具有正规法律或法学学历的人员越来越多，其中许多在获得审判资格后已成为法院办案的主力，所谓阅历和经验也只是时间问题，显然，素质说也基本不成其为理由。如此看来只有法定性这一个关键性障碍了，宪法可能在独立行使审判权的主体上作出重大改变吗？这在理论和实践上都是一个挑战，也是司法改革目标实现终究回避不了的问题。

在我国人民民主专政国体下，人民法院不仅是宪法规定的唯一“审判机关”，同时也是宪法中没有明确指出的不唯一的“政法机关”（还有检察机关、公安机关、司法行政、国家安全部门、反邪教部门、武警部队等）。作为审判机关，人民法院的责任就是对受理的案件，在查清事实的基础上依法裁判，具体是由法官行使审判权来实现。法官的责任是查清事实和正确适用法律，与法院的责任是一致的，都是对法律效果负责。因此从司法的角度讲，把“人民法院独立行使审判权”转换为“法官独立行使审判权”，逻辑上不存在问题。作为政法机关，人民法院的责任更突出地在于维护社会的稳定和保障经济的发展，是对办案社会效果的责任。但法官裁判案件毕竟无法由社会效果来决定，理论上，法官依法办案并不对社会效果负责。因此从政法的角度讲，“人民法院独立行使审判权”与“法官独立行使审判权”会有一些不同，不能轻易转换。因为当法官注重的法律效果与法院同样甚至更加注重的社会效果出现偏差时，法院会在内部以一定的方式进行调整（如庭长、分管院长、院长把关，以及利用审委会来进行调节平衡等），以努力达到法律效果与社会效果的统一。

长期以来，法律效果与社会效果的统一被视为最佳司法结果，一度还加上了政治效果，即三个效果的统一。过去法院内部长期以行政管理方式来对待审判工作，也是因为这种方式便于办案效果上的统一。而且，这种方式下，法官的办案压力也在这种行政层级负责制中被分散释放了。曾经的主审法官制尝试，就是因为权力下放给主审法官后，许多与社会效果有关的问题成为主审法官在其审判权内无法承受之重，最终还是上交给各层级领导。在一些与地方社会稳定和经济发展关系紧密的案件上，有时法官越是讲求法律效果，可能与社会效果的预期越远。所以，法院最后又从各个方面加强了案件管理，重新回到了案件的行政层级负责制上。如今把审判权再度下放给主审法官，能否将法院对于案件社会效果的责任统一到法官的法律效果责任中去？如果法律效果与社会效果仍然是分别附在司法责任和政法责任上的两张皮上，主审法官又能否承受法、政之精神分裂和终身追责之重？

去地方化：法院在地方政权中的作用如何发挥

十八届三中全会决定提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，这被认为是司法体制改革迈出的关键和实质性一步。的确，长期以来地方法院的人财物受制于地方，对地方的依附性很强，涉及影响地方稳定和发展的案件，法院不得不考虑和重视地方党委、政府的态度。法院党组在地方党委的领导之下，不是常委的法院院长平常也会列席一些地方党委的常委会，事关地方大局的事情，法院也要从自身职能的角度领受任务和表态。同时，法院还要向地方人大报告工作并在人代会上求得通过，地方党委和政府的许多考核，也会把法院纳入进去，考核的结果，直接关乎法院在当地的地位和法院干警的切身利益。至于这种格局之下的地方干预司法问题，的确存在递条子、打电话等说情打招呼的情况，但这些干预一般属于“不正当”的方式，多为权力者私底下手脚，有的背后还存在着权力寻租，一旦曝光，要受到党纪国法制裁。事实上，还有一种干预并未引起更多更深入的关注，即所谓“正当”的干预。这与前述人民法院的双重责任有关，当案件涉及地方的稳定和发展，地方党委既可以直接也可以通过政法委以案件可能对地方稳定和发展产生影响为由，提出意见或要求，甚至直接介入对案件的审理与裁判决策。这种干预的正当性便来自对法院办案“社会效果”的要求，法院之所以接受这种“正当”的干预，是因为人民法院的政法责任从领导关系上讲，就是要对地方政法委直至地方党委负责。

司法责任的根据是确定性的，有一整套法律规范、解释规范和学术规范；政法责任的根据却不具有法律那样的确定性，属于政策规范的范畴，是法律的渊源但却不是法律，因此也不具有法律程序的规范性，实施上更具有集中动员的性质，执行上更具有行政特征。新一轮司法改革要去地方化，人财物省级统管或能使人民法院司法责任的意志更趋坚定，那么保一方稳定与发展的政法责任呢？又该如何面对？

作为政法机关，人民法院是党领导下政权的组成部分，地方法院则是地方政权的组成部分，其司法职能和司法资源是作为国家治理和社会治理的任务来安排的。因此，一方面人民法院的执法办案本身是政法任务的一部分，也是国家治理的一部分；另一方面人民法院还要在执法办案之外，利用其司法资源参与到社会治理中去，积极协调和促进社会治理主体的作用发挥，引导社会自治。随着改革开放带来国家现代性的加快演进，法院在国家治理主体中的特殊地位日益被清楚认识，司法权也从国家治理权力关系中被甄别出来，越来越接近其本质。但是，人财物脱离地方，只是为了使人民法院的执法审判工作更加超脱，做到司法中立，保障司法公正，并非在政治上脱离地方政权，更无法回避其政法责任，而是要在改革后的体制格局下，重新谋划好作为地方政权组成部分应有的担当。在某种程度上讲，人财物脱离地方后的政法任务会比脱离前更重，因为脱离前是由地方党委或其政法委集中谋划、统一安排，资源方面也是统筹调用，法院相对具有被动性。脱离后地方出于避干预之嫌，不再会以领导方式要求法院，法院须在把握政法要求的前提下自行谋划、自行安排和更加主动地作为。如果法院以司法谦抑疏于发挥其在地方政权中的作用，党的领导一定会在法院的政法责任上予以加强，因为作为地方政权的组成部分，就一定要在地方政权中发挥作用。但怎样发挥作用，就显得尤为重要。一方面，人民法院的司法责任与政法责任，在执法办案中确有重合的部分，主要体现在办案必须追求法律效果与社会效果的统一上。

如前述所讲，法律效果和社会效果的判断标准不同，前者出自司法的逻辑，后者出自政法的要求，如果所谓“去地方化”后人民法院办案仍然继续适用这一标准，法院自身该如何一并把握法律效果和社会效果？法院的裁判是否还要考虑当事人可能的上访，可能带来的群体性事件，可能的连锁反应和矛盾激化。这些与地方关系紧密的“社会效果”又如何体现在人民法院的政法作用中？另一方面，人民法院的政法责任还有一部分在执法办案之外，一直被纳入政法系统的集中动员之中，如参与维稳、大接访、大调解、综合治理、依法治市、服务企业、联系群众和各种创建活动等。“去地方化”后，法院还会继续参与这些行动和活动吗？若继续参与，谁来对人民法院参与的作用进行评价和考核？

去行政化：法官的上司只有法律了吗

在论及法官的独立性时，马克思的这句话常被引用，即“法官除了法律就没有别的上司”。如果真是这样，法官的权力当是至高无上的。但事实上，我们的法官长期处在传统的行政管理体制中，同样是法官也因有院长、庭长等职务设置而存在领导与被领导的关系，工资和福利待遇也因职务、职级的区别而不同。在法院的上升预期，就是在职务上从书记员、助审员、审判员向副庭长、庭长、副院长、院长等一步步攀爬；在职级上从办事员向科员、副科、正科、副处、正处等一步步攀爬。美国当代著名法学家德沃金的那句“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”，法律人耳熟能详，可我们的法官在法院却只是办案流水线上的“操作工”，在社会普遍的印象里，也就是法院院长、庭长手下的“兵”，有办法找院领导、庭领导说情打招呼的，都不屑给法官面子。不办案的管着只办案的，少办案的管着多办案的，在这样的行政层级里，