姚红：民事诉讼法修改的主要内容和立法考虑

【摘要】姚红主任回顾了我国民事诉讼法的修改历程，接着讲述了2012年修改并通过的新《民事诉讼法》的主要内容和修改思路。她介绍说，《民事诉讼法》一共修改了85条，这次重点介绍三个新增加的诉讼制度，分别是公益诉讼制度、第三人撤销之诉制度、小额诉讼制度。关于公益诉讼制度，姚主任从公益诉讼的基本内涵、起诉主体和适用范围三个方面做了具体的阐述。谈到第三人撤销之诉制度，姚主任从生效法律文书影响案外第三人权益的主要情形、对案外第三人权益的救济路径、提起撤销之诉的条件、撤销之诉的管辖法院、撤销之诉的法律后果等五个方面进行介绍。最后，姚主任讲述了小额诉讼制度中适用的民事案件的类型、标的额和救济方式。

【关键词】民事诉讼法；修改

时间：2013年3月7日19:00至21:00

地点：对外经济贸易大学宁远楼二层模拟法庭

主持人：王军对外经济贸易大学法学院院长

王军：各位同学，我们今天晚上的讲座现在开始。今天是这个学期的第一场讲座，我们非常荣幸地请到了全国人大法工委民法室主任姚红女士。她是1982年从北京大学法律系毕业，获得法学学士学位，1985年从中国政法大学毕业，获得硕士学位。1985年到民法室工作。前后参与了《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《着作权法》《民事诉讼法》、《国家赔偿法》、《商业银行法》、《物权法》、《侵权责任法》等法律的起草工作，同时参编了《民法通则释义》、《担保法释义》、《行政诉讼法释义》、《国家赔偿法释义》、《婚姻法释义》等40多部着作。

我和姚主任也非常熟，我先后参与过我们国家《合同法》的起草，特别是1986年在龙泉山庄，一共请了10个法学家，我是其中一个，开了一周的会，都是核心层。在《侵权责任法》起草过程中，我14次参加人大法工委的活动，包括和美国、德国学者的研讨。大会可以请到十几个二十几个专家，经常有小会，中间插入的《道路交通安全法》，有时候只请了五个学者，我也参加了，我也非常自豪。

每次参加的时候也和姚主任在一起工作，前后感触特别深。比如说我们国家当初在《合同法》起草的时候，要不要参考1980年《国际货物销售合同公约》？当时还是一个有争议的问题。中国已经参加了，但要不要把公约里的内容吸收到法律里来？当时还是有争议。在《合同法》起草完成之后，我觉得我们全国人大法工委一下子就成熟了很多，因为《合同法》是一部非常典型的兼容并包的法律，既看合同法，也看相应的国际公约，也受到了国际法的影响。之后全国人大法工委确立了一个非常明确的思路，一定要广泛地研究和吸收国外的先进制度。《物权法》我没有参加。在《侵权责任法》立法过程中，也广泛地吸收了国外的制度。最近我在看物权法，发现担保板块的技术性特别强，我觉得肯定是受到某一个法律体系的整体影响，待会儿我们也可以问。

今天姚主任讲的主题是“民事诉讼法修改的主要内容和立法考虑”。我本人也是和姚主任事先讨论了一下到底讲什么，比如讲中国未来的民事立法，这个现在不太好讲。因为新的中央领导刚刚上来（这是我瞎想的），他们对将来的想法还不太清晰，要讲的东西太多。请姚主任来，还是集中讲一个具体的领域。民事诉讼法非常实用，内容也非常实在，还是请姚主任给我们讲这个问题。

我们大家鼓掌欢迎。

姚红：各位同学，晚上好。非常不好意思，刚才王军老师说，一般外经贸的老师给同学们讲课都是站起来的，我的眼神不好，站起来就看不到我的讲稿了，所以我还是坐着，请大家见谅。感谢王军老师给我这个机会和同学们交流，一进校园看到这么多朝气蓬勃的学生，感觉真是太好了。正如王军老师所说，王军老师给了我们法工委非常大的支持和帮助，提了许多很好的建议。王军老师也是法工委专家库的成员之一，你们能够有这样好的老师，是你们的幸福。

我今天向大家介绍一下刚刚修改的民事诉讼法。民事诉讼法是国家的基本法，是规范民事程序的基本规则。我国的民诉法是1991年在1982年民事诉讼法试行基础上制定的，2007年对审判监督程序和执行程序进行了修改。但是，随着经济社会快速发展，民事案件数量不断增多，新的案件类型不断出现，民事诉讼法的规定在某些方面已经不能完全适应人民群众的司法需求，有必要进一步予以完善。从2010年开始，法工委民法室着手进行修改民诉法的工作。去年，全国人大常委会通过了修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改决定只有60条，实际上修改了85条，内容非常多，今天只有一个小时的时间，我不可能把修改的所有内容都介绍到，只能就这次修改中新增加的几项制度向大家做介绍，希望大家对我们的立法过程和立法问题的决策有一个基本了解。

一、公益诉讼

近年来，随着我国经济社会的快速发展和变化，环境污染、损害众多消费者权益等一些严重损害公共利益的行为，引起社会广泛关注。近十年的全国人民代表大会和全国政协会议，都有代表、委员提出增加规定公益诉讼的议案、提案、建议，这次修改民诉，公益诉讼是我们研究的一个重点问题。

提到公益诉讼，人们通常会问到以下三个问题：第一，什么是公益诉讼？第二，谁有权提起公益诉讼？第三，对什么事情可以提起公益诉讼？下面我想分三个方面向大家介绍：

（一）公益诉讼的基本内涵。什么是公益诉讼？学术界和实务界对这个问题有不同理解。一种观点认为，凡是为了维护社会公共利益而提起的诉讼都叫公益诉讼，既包括与案件有直接利害关系的主体提起的诉讼，也包括与案件无直接利害关系的主体提起的诉讼。与案件有直接利害关系的主体提起的诉讼，比如海洋属于国家所有，海域受到污染之后，国务院有关职能部门代表国家提起的诉讼。与案件无直接利害关系的主体提起的诉讼，比如消协为保护众多消费者合法权益提起的涉及食品安全的诉讼。另一种观点认为：公益诉讼仅指与案件无利害关系的主体提起的诉讼。前一种观点被认为是广义公益诉讼，后一种观点被认为是狭义公益诉讼。两种观点都揭示了公益诉讼的核心内涵，即民事主体为了维护社会公共利益可以提起民事诉讼。

（二）公益诉讼的起诉主体。谁可以提起公益诉讼，这是修法中争论较大的问题。有的人认为，既然保护社会公益是全社会的职责，就应当实行起诉主体的多元化。检察机关、行政机关、社会组织、公民个人都应当可以提起公益诉讼。但也有反对意见，认为：1、检察机关作为法律监督机关，其维护公共利益的方式应是监督国家机关和相关单位及其工作人员遵守法律、执行法律，具体可采用督促起诉、支持起诉、刑事附带民事诉讼等方式，不必冲到第一线，以自己的名义提起公益诉讼。2、行政机关具有管理经济社会的职权，对于侵害社会公共利益的行为，可以直接行使行政权利予以制止和纠正，没有必要通过诉讼途径解决。赋予行政机关提起公益诉讼的权利，会消弱行政权力，助长行政不作为。3、我国各类社会组织众多，功能各异，赋予所有组织提起公益诉讼的权利，会引发社会管理方面的问题，也会与当事人权利行使产生冲突。4、在我国经济社会发展的现阶段，法治还不健全，全面赋予公民提起公益诉讼的权利，可能事倍功半，诉讼效果也不一定好，甚至可能导致滥诉。从实践情况看，有的公民提起公益诉讼炒作成分较多，这种炒作可能对我国现行社会管理体制造成冲击，影响社会稳定。而且在很多情况下，损害公共利益的行为也会损害个人利益，公民个人可以依据本法第一百一十九条规定的“直接利害关系规则”达到直接保护个人利益，间接保护公共利益的效果。因此，目前不宜赋予公民提出公益诉讼的权利。对于上面几方面意见，我们立法工作部门进行了反复深入的研究。经过研究，民事诉讼法第55条规定的可以提起公益诉讼的主体包括两类：一是法律规定的机关，二是有关组织。

在确定哪些机关可以提起公益诉讼时，一是考虑如果检察机关作为原告，与其法律监督者的身份是否冲突；检察机关是自己起诉，还是督促相关主体起诉等问题还有不同意见，需要进一步研究。二是考虑行政机关虽然可以通过行政手段维护社会公共利益，但从实践情况看，仅依靠行政手段保护社会公益利益效果有限，比如目前存在“违法成本低、守法成本高”的问题，法定的行政罚款额往往难以填补环境污染和生态破坏等损害公共利益造成的损失，对违法者的威慑不足。赋予行政机关提起公益诉讼的权利，可以弥补行政管理方式的不足，扩大保护公共利益的手段。然而，从权力配置的角度，对损害社会公共利益的行为，还是应当尽可能发挥行政机关的管理职能，行政机关提起公益诉讼的应当是一些特殊情况。因此，民事诉讼法规定“法律规定的机关”可以提起公益诉讼。也就是说，可以提起公益诉讼的机关，必须有明确的法律依据，比如我国海洋环境保护法规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由于我国公益诉讼的制度刚刚建立，现在法律规定可以提起公益诉讼的机关的还不多，以后根据实践的需要，法律可对提起公益诉讼的机关做出进一步的规定。

在确定哪些组织可以提起公益诉讼时，考虑到我国社会组织在经济社会发展过程中发挥着不可获缺的重要作用，但社会组织的情况也比较复杂，有的依法进行了登记，有的没有登记，从国外情况看，也不是所有社会组织都可以提起公益诉讼，比如日本消费者组织提起公益诉讼要经内阁总理大臣特别批准，目前也没有超过七家，而且每三年还要重新批准。因此，民诉法修改草案二次审议稿规定“有关社会团体”可以提起公益诉讼。有的同志提出，“社会团体”的范围太窄，无法包括现在同时在民政部门登记的民办非企业单位和基金会，也无法包括工青妇等人民团体。考虑到“社会团体”的概念无论是专家，还是社会上都有不同认识，“社会团体”既是一个大概念，也是一个窄概念，作为大概念，可以包括很多社会组织，但实际上我国民政部门登记的“社会团体”只占社会组织的一部分。据统计，2011年在民政部门登记的社会组织是46.2万多个，其中2.5万名称是“社会团体”，20万是“民办非企业单位”，还有2000多个基金会。法律委员会经过慎重研究，将二审稿的“有关社会团体”改为“有关组织”。这里的“有关”有两层含义：一是该组织的职能与其提起公益诉讼保护的利益有关系，比如海洋环境保护组织对污染海洋的行为提起公益诉讼，消费者组织对侵害消费者合法权益的行为提起公益诉讼。二是不是所有社会组织都可以提起公益诉讼。哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在制订相关法律时进一步明确规定。目前法工委民法室正在抓紧修改消费者权益保护法，着力研究哪些保护消费者的组织在消费者权益受到侵害的时候，适宜提起公益诉讼。此外，哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在司法实践中逐步探索。哪怕有的问题目前法律中关于公益诉讼的主体没有明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。法工委负责同志在答记者问时说，哪些组织可以提起公益诉讼，有关部门可以事先商量一个办法，划个杠杠。如果事先拿不出办法，也可以经过一段时间实践，再总结经验。

（三）公益诉讼的适用范围。公共利益是一个弹性较大、变化发展的概念，具体含义有不确定性，不同国家、不同历史发展阶段的理解各不相同。有的认为，不应对适用范围作限制，只要涉及维护公共利益的案件都可适用公益诉讼。也有的认为，为防止当事人滥诉，防止法官滥用自由裁量权，宜严格限制公益诉讼的适用范围。国外公益诉讼的适用范围也不完全相同，有的国家规定，公益诉讼可以适用于消费者权益保护领域，如日本；有的国家则适用范围较宽，如美国《反欺骗政府法》规定，