陈燕萍：环境公益诉讼主体资格的逻辑考量

【摘要】新《民事诉讼法》首开了我国环境公益诉讼的立法先河，从诉讼程序上确立了该制度的法律地位。但由于该条款的规定过于原则，对于谁有资格提起环境公益诉讼未有明确规定。本文以环境保护的感性认识为逻辑起点，通过环境公益诉讼的规则悟性到建立我国环境公益诉讼主体资格制度的实践理性，完成该制度的逻辑自足。

【关键词】环境保护；公益诉讼；主体资格

一、环境公益诉讼的逻辑起点―基于环境保护的感性认识

（一）以S省Z市的环保现状为实证分析

“三多一少”、“两高一低”是目前各地普遍的环境现状，即环境污染现象多、行政处罚数量多、环境污染纠纷多，但环境污染诉讼少；保护环境守法成本高、执法成本高、但违法成本低。以S省Z市为例，该市是一个工业重镇。现代工业发展已有百年历史，石化、陶瓷、纺织、医药、机电等产业雄厚，拥有一批大中型企业，其工业固定资产拥有量占S省的1/4，工业产出量长期居全省第二位。但以资源型、重工业为主的工业体系，也埋下了能耗高、污染重的种子，该市二氧化硫、烟尘、化工工艺废气年排放量均居S省之首，曾被列为全国十大污染城市之一。该市环保行政部门年均处罚环境违法案件近1500起，处理环境污染纠纷近200起，但真正进入诉讼程序的环保案件并不多。该市近五年受理的各类环境保护案件详见下表：

由上述统计数据可见，Z市历年环境保护纠纷案件总量不高，与该市的环境状况和环境行政处罚情况不成正比。涉案金额亦不高，且年均受案不均衡，2009年和2012年无环境侵权纠纷案件。由于环境信息掌握不对称，专业技术欠缺，损失数额难确定，举证能力较差等原因，绝大部分环境侵权纠纷未进人诉讼程序；并由于政府机构资源有限，大部分破坏环境行为政府未能及时作出处理，且环境行政处罚数额过低，最高即10万元，使得违法成本过低，大部分被处罚企业缴纳罚款后继续违规排放污染物；同时，由于损失数额难确定，或只是违反环境保护法律法规而尚未触犯刑法，部分案件未能提起刑事诉讼，即使部分案件因案情严重而由检察机关提起公诉的，被告人在承担刑事责任后，对其环境犯罪行为造成的环境资源损失，亦无具体责任承担。

S省Z市近五年涉环境保护纠纷案件一览表

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│案由│2008年│2009年│2010年│2011年│2012年│

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│民事环保纠纷│18件│无│2件 │13件│无│

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│涉案金额│8.7万 │无│13.59万 │28万│无│

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│行政环保诉讼│3件 │2件 │1件 │1件 │87件│

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│刑事环保案件│12件│9件 │8件 │7件 │7件 │

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（二）环保困境的解决路径

从各类诉讼所保护的客体来看，民事环境侵权纠纷案件主要是弥补受污染损害的原告所受之损失，保护的主要是“私益”，行政环保案件主要是针对行政不作为行为和对行政处罚不服的行为，而刑事环保案件主要是惩治非法采矿、滥伐林木、污染环境等犯罪行为。

而对于受损害主体不特定的案件、侵害公共利益或国家利益的“公益”案件因诉讼主体的缺失无法提起民事诉讼，公共利益无法得到保障。且现行的环保执法重在针对企业，而对政府的影响环境的决策行为、违法不作为以及越权等行为却无法约束，亦无处罚措施。同时，三类诉讼针对的仅是受损害的个人、或作出环境违法行为的企业等，而对于受到破坏的环境资源如何恢复、处罚数额如何用于环境治理等均是无力的，无法承担起环境保护的诉讼责任。

因此，环境公益诉讼应运而生，成为保护环境公益和补救环境管理中政府失灵的良方。我国《民事诉讼法》修正案第九条首次在国家立法层面对环境公益诉讼作出规定，即“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。作为现代型诉讼形式的环境公益诉讼不仅可以弥补公共环境利益受损时原告主体的缺位，发挥法院在环境公益补救中的积极作用，还可以鼓励社会公众对政府环境行政的监督，促进公众参与环境保护。同时，通过环境公益基金的设立，对环境资源的恢复和地区环境的治理亦大有裨益。

二、环境公益诉讼主体资格制度的逻辑飞跃─基于公益诉讼的规则悟性

（一）域外环境公益诉讼的理论贡献

现代环境公益诉讼发端于美国。《清洁空气法》中首先出现了公益诉讼制度的概念，被称为公民诉讼。公民诉讼是美国环境法对公益诉讼制度独创的一个专有名词，集中突出公民在环境公益诉讼中的主体地位，包括三种诉讼类型：受害者对侵权者提起赔偿损失的诉讼；公民对政府作为法律执行者执法不当提起的诉讼；公民对环境法律制定和实施的参与，包含了对公民自身私人利益和社会公共利益的全面考虑。[1]美国的公民诉讼承认了普通民众提起公益诉讼的权利，但为了减轻司法机关的压力并防止滥诉，美国立法又对公民诉讼的提起设置了条件，即要求具有明确的可诉范围；起诉前已经历经通知（notice）程序；行政机构勤勉地执行法律的行为（diligent Prosecution）可以阻止公民诉讼的提起。[2]美国检察官的根本职责就是维护和保障国家利益，故美国检察官亦有权参与涉及公益的民事诉讼。因此，美国模式中环境公益诉讼的主要主体是个人，检察机关亦在公益诉讼制度的发展中取得与私人诉讼同等的地位。

英国的公益诉讼主要是由检察总长或其他检察官提起的。随着社会的发展，英国公益诉权的主体开始扩大，就环境民事公诉而言，1974年英国《污染控制法》作出规定，即“对于公害，任何人都可提起诉讼”。同时，经检察长同意之后，环境公益诉讼的主体也可以由一些组织担当。因此，英国环境公益诉讼的主体是以检察机关为主，而以公众诉讼形式为补充的。

法国的诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，也是公共利益的代表，凡涉及国家利益，社会公共利益和公民重大利益的民事活动，检察官均有权提起诉讼并参与其中，以充分发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及需要国家提供特别保护的特定公民利益的作用。[3]由此可见，法国模式中民事公益诉讼原则上由检察机关排他提起的。

德国的公益诉讼主要包括检察官提起的诉讼和团体诉讼两种，在发展轨迹中前者日益萎缩而后者日趋扩张，在环境民事公益诉讼领域检察官可以以公益代表人的身份提起诉讼，公益团体也可以提起环境损害赔偿的群体诉讼。

印度是亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家，被认为取得了比美国更大的成功。印度环境公益诉讼的最大特征是放松了对诉讼主体资格的限制，[4]根据印度的环境公益诉讼制度，不仅违法行为的直接受害人可以提起诉讼保护自己的切身利益，与案件没有直接利害关系的公民出于保护环境公共利益的目的，也可以提起诉讼，用于帮助弱势群体实现他们的环境权利。印度最高法院在很多情况下也承认公益组织提起环境诉讼的权利，许多环保组织向法院提起环境诉讼都取得了很好的效果。

纵观域外较成熟的环境公益诉讼制度，基本是由公民个人或检察机关作为诉讼主体的，而且诉讼主体均有扩大化的趋势；为防止滥诉，各国亦对环境公益诉讼进行了必要限制。

（二）国内司法领域的丰富实践

在环境公益诉讼领域，国内司法领域的开创性实践是远比滞后的立法丰富且可行的。苏力曾对司法活动有更为直观的表述，“法官以及有关的司法人员，每天都直接面对大量、多变的现实，直接面对活生生的人和事，因此他（她）更容易发现立法的不当之处、空隙和盲点；……在法律没有规定的地方，一个理想的法官可能根据习惯的做法以及有关的政策性规定或原则以及多年的司法经验作出实践理性的决断，补充那些空白。”[5]这恰恰是对当下环境公益诉讼司法实践的客观描述。

在国家立法缺乏明确规定的情况下，贵阳市及其所属清镇市法院积极探索，自2007年11月20日正式揭牌以来，在全国最早成立环境法庭，受理和裁判环境公益诉讼案件，并注重环境公益诉讼的制度建设。无锡、昆明等城市和海南、云南、重庆、浙江、江苏等高级法院高度关注环境保护，联合检察院及公安、环保等行政部门，制定了专门规则，指导环境公益诉讼实践。[6]

我国各级法院近年来已经受理了近20起环境民事公益诉讼案件。纵观这些案件，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。并且在这些案件的审理过程中，法院的法官们均开创性地适用法律，并取得了良好的法律效果和社会效果。如在中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案中，无锡中院在调解书中认为“中华环保联合会作为非盈利的社团组织，依据国家批准的主要职能，为维护生态环境和周边居民的生活环境有权提起民事公益诉讼”。这种解释绕开了《民事诉讼法》关于原告主体资格的规定，而依据社团组织的功能肯定了其主体资格。在番禺区检察院诉博朗五金厂案中，法院认为“原告广州市番禺区人民检察院作为维护国家、社会公共利益的职能机关是可以向法院提起诉讼的”，这一判决亦弥补了法律关于检察机关是否有权提起公益诉讼的空白。司法实践中总结出的经验值得我们在构建环境公益诉讼制度时借鉴和参照。

三、环境公益诉讼主体资格制度的逻辑自足─基于环境公益诉讼的实践理性

关于环境公益诉讼制度已经达成一个共识，即社会各方均认为有必要规定公益诉讼制度，并且在新修正的《民事诉讼法》中也有了明确的规定；但对于谁可作为起诉主体，在司法理论与实践界均有不同意见。

关于起诉主体，新《民事诉讼法》的表述是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但是，哪些“法律”可以规定公益诉讼的主体，哪些“机关”、和“组织”可以纳入法律规定的主体范围，尚有待进一步明确。

（一）行政机关不能作为原告的法理和实践逻辑

关于环境公益诉讼，我国个别单项环保法律有过相关规定。如1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”据此，“依照法律行使海洋环境监管权的部门”可以提起海洋环境公益诉讼，这些部门包括国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、军队环保部门，此外还有沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。[7]除此之外，再无其他法律对行政机关享有环境公益诉讼起诉资格有相关规定。

目前正在修改的《环境保护法》亦未对有权提起环境公益诉讼的行政机关做出统一规定，