王亚新：《民事诉讼法》修改与调解协议的司法审查

内容提要: 对调解协议进行司法确认的程序是本次民事诉讼立法修改的重点领域之一。本文考察的问题包括：从诉讼法学理论和相关的程序规范来看，对调解协议的效力进行司法确认的程序可以具有什么样的性质？这种确认与当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效而提起的诉讼以及其中包含的确认有何关系？当事人提起的与调解协议效力有关的诉讼都属于哪些诉讼类型、其诉讼标的是什么？不同类型的这些诉讼在实务中适用时可能会遇到什么样的问题？等等。在探究这些问题的基础上，本文对于民事诉讼立法如何就调解协议的司法审查加以规定也提出了建议。

关键词: 调解协议，司法确认程序，司法审查

一、多元化纠纷解决背景下的《民事诉讼法》修改

本次全面修改《民事诉讼法》的一个背景，即学术界和实务界对建立多元化纠纷解决体系的重要性开始形成广泛的认知，而且在司法实践中出现了法院主导推动多元化纠纷解决机制发展及努力使诉讼和调解等诉讼外纠纷解决方式顺利对接的种种改革动向。为了在民事诉讼立法中反映这些发展和动向，据权威的消息来源，立法机关已经把对调解协议进行司法确认的程序等通过诉讼和调解对接以促进多元化纠纷解决的内容作为本次立法修改的八个重点领域之一。{1}

作为在新的民事诉讼立法中对调解协议进行司法审查的制度或程序作出规定的一种基础，法院系统为了适应实务的需求，已经出台一系列与此相关的司法解释或指导性文件，而且也得到了立法上的呼应。自2002年最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称“2002年若干规定”）以来，到2009年8月最高法院发布作为司法指导性文件的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称“2009年若干意见”），再到2010年8月全国人大常委会通过《中华人民共和国调解法》（2011年1月1日起施行），我国有关对于以人民调解为主的各种调解协议进行司法审查的制度建设不断进展。最近，最高人民法院于2011年3月29日公布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的司法解释（以下简称“若干规定”），对调解协议的司法确认程序做了较完整的规定。这些前期的制度建设及相应的实践动向为《民事诉讼法》全面修改中涉及多元化纠纷解决的内容做了较充实的铺垫，或者说提供了良好的基础，有关调解协议的司法审查程序有望顺理成章地在新的立法上得到体现。本文以这些制度建设的新动向为背景，意图运用民事诉讼法学关于诉讼类型等领域的理论，围绕有关对调解协议进行司法审查的若干重要问题做一点探讨。

稍稍具体地梳理有关对调解协议进行司法审查的制度沿革的话，最高法院于2002年发布涉及人民调解协议的民事案件审理的“若干规定”这一司法解释时，已经就当事人围绕人民调解协议发生争议时如何经由诉讼程序加以解决做出了一些规定。而2009年出台的“若干意见”作为一项指导司法实践的重要文件，则在第四部分增加了对调解协议效力进行司法确认的更加简便的程序，并重述了2002年司法解释中已有的部分内容。“若干意见”规定，由行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解而达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，双方当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。为了保证这种具有“非讼”性质的司法确认在程序上的可操作性，“若干意见”还用若干条款进一步明确了司法确认的管辖法院、申请和受理、确认的程序、不予确认的情形、裁判文书及效力。对于当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者确认调解协议无效的，“若干意见”仍基本沿袭此前司法解释的相关条款，规定可以向人民法院提起诉讼。这些规定意味着法院系统着力建构对调解协议的效力进行司法审查的程序或诉讼类型，也是力图使目前的司法实务中法院主导推行多元化纠纷解决以及诉调对接的种种改革尝试走向规范化、制度化和体系化的重要步骤。至此，由“非讼”性质的司法确认程序和处理涉及调解协议效力争议的诉讼程序这两个方面构成的司法审查制度框架基本形成。{2}在实务界这些努力的基础上，作为第一个明确了调解协议的司法审查在立法上位置的法律，《人民调解法》第32条规定调解协议当事人就协议履行或其内容发生争议的，向法院提起诉讼；第33条规定调解协议的双方当事人可在一定时间内共同向法院申请司法确认，调解协议经法院确认有效的，可以申请强制执行。此后最高法院公布的“关于人民调解协议司法确认程序的若干规定”则定位为主要是对《人民调解法》第33条的司法解释。今后全面修订的《民事诉讼法》如何设置相关条文来对调解协议的司法审查作出规定，亦成为立法机关面临的一项课题。

从民事诉讼法学研究的角度来看，不仅法院对调解协议进行司法审查的程序本身如何理解适用需要解释，而且民事诉讼的立法修改也应当与这些既有的制度建构相互呼应并保持内在逻辑的一致性。在学理上仍然有不少问题需要阐释或澄清，而理论上的阐释或澄清也是使相关制度或程序真正得以规范化和体系化的应有之义。作为本文讨论或考察的对象，这些需要澄清阐释的问题包括：作为建立人民调解协议司法审查制度的前提或基础，对《人民调解法》第31条规定的调解协议“具有法律约束力”应做何解释？调解协议的这种“法律约束力”又与同一法律第33条及最高法院的相关司法解释所确立的司法确认程序有什么关系？从诉讼法学理论和相关的程序规范来看，对调解协议的效力进行司法确认的程序可以具有什么样的性质？这种确认与当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效而提起的诉讼以及其中包含的确认有何关系？当事人提起的与调解协议效力有关的诉讼都属于哪些诉讼类型、其诉讼标的是什么？不同类型的这些诉讼在实务中适用时可能会遇到什么样的问题？等等。在探究这些问题的基础上，本文将对民事诉讼立法就调解协议的司法审查如何加以规定提出建议。

二、调解协议的法律效力与司法确认程序

关于人民调解协议的法律效力，在《人民调解法》制订以前存在着种种的说法。这些说法可按效力的“高、低或强、弱”及其中间的程度被大致区分为三种观点。对调解协议法律效力最低程度的理解是认为其相当于民事合同，{3}而另一极端则是把调解协议视为拥有可以直接付诸强制执行的效力，{4}居于两者之间的观点有多种却显得比较含糊的表述，但其大致的意思不外是调解协议的效力既高于民事合同，又没有达到执行力这样的强度。{5}最高法院自2002年发布有关审理涉及人民调解的民事案件的“若干规定”始，在一系列司法解释及指导性文件中，一直把人民调解协议确定为具有民事合同的性质。到了2009年的“若干意见”，虽然仍保留“民事合同”的表述，但因规定了对人民调解协议进行确认的“非讼”程序，事实上已经开始提升有关调解协议效力的定位。《人民调解法》第31条可以说是为调解协议的法律效力提供了一种最为权威的规定，不过什么是该条文所指的“法律约束力”仍然需要解释。在笔者看来，人民调解协议的“法律约束力”应当被理解为区别并高于、强于民事合同的法律效力，同时仍未具备与法院的裁判或调解书以及仲裁裁决等同样的强制执行力。要为这种法律效力下一个精确严密的定义在文言表述上比较困难，从司法审查程序的角度来理解却相对容易也更有益处。基于此角度可看到，《人民调解法》第31条表述为“法律约束力”的法律效力，其程度和性质为第33条规定的司法确认程序所担保又加以限定，两个条文之间存在着紧密的内在关联。第33条规定调解协议的“双方”当事人可以“共同”向法院申请司法确认，而作为这项条文的司法解释，最高法院的“若干规定”设置了能够明白无误地辨认为“非讼”性质的确认程序。具有这种性质的确认程序不仅有着由一系列指导性司法文件及司法解释组成的发展沿革或“前史”，而且与“诉讼”性质的其他司法审查程序相互衔接。阐明这些制度安排，就可以清楚地界定《人民调解法》为调解协议所规定的“法律拘束力”这一法律效力究竟具有何种内涵和限度。

首先应当加以明确的是，“若干规定”根据对《人民调解法》第33条的解释而建立的是一种“非讼”的司法确认程序。其非讼的性质主要取决于两个方面的规定，一是达成调解协议的双方当事人必须共同提出确认协议效力的申请，且法院做出裁判前一方或双方当事人可随时撤回这种申请；另一则是法院对调解协议效力的确认程序不必开庭审理，只是必要时可以通知双方当事人到场当面询问，且采用“决定”的裁判形式。另外，从裁判采决定形式这一点还可推断当事人对这种裁判不得上诉，此亦为非讼程序的表现之一。司法确认调解协议效力的非讼性质与最高法院在2009年“若干意见”中对这种程序的定位是一致的，而且在司法实践中也早就有部分法院进行过这方面的改革尝试，并已经积累了相当的经验。{6}同时还需指出的是，在“若干规定”出台之后，最高法院2009年发布的“若干意见”并未被废止。因此，这一司法指导性文件有关除人民调解协议之外，还把司法确认的适用对象延伸到“行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织”进行调解所达成的协议等内容应当仍然有效。在村委会、居委会和企事业单位设立人民调解组织的基础上，《人民调解法》第34条有关“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织”可以设立人民调解组织并对民间纠纷进行调解的规定，其实也给司法确认对象范围的延伸提供了一种立法上的根据。基于这样的认识，以下关于人民调解协议法律效力和司法确认程序的讨论，也涵盖了行政调解以及类似于人民调解的其他组织所进行的调解。

从上述司法确认程序设置来看，人民调解协议在法律效力上有别于也高于一般的民事合同。因为，民事合同的双方当事人并不能通过向法院申请确认且仅仅经由这样一种非讼性质的简易程序，就使彼此间的合同获得可直接交付强制执行的效力。这说明，当事人之间的民事争议由人民调解委员会处理解决之后，所形成的调解协议在作为民事合同的基础上又加上了“经群众性自治组织认证”的公共性质，不能再简单地等同于私人间订立的契约。国家权力以某种方式对这种效力上超出或高于一般合同的当事人协议加以担保成为必要。另一方面，即便有调解员签名并加盖人民调解委员会印章的调解协议，当事人也不能以此作为执行依据向法院申请直接进入强制执行程序。这一点又说明人民调解协议仍有别于法院的裁判、调解书和仲裁裁决，并未被赋予执行力，其只是在经过一定形式的司法审查之后，交付强制执行才成为可能。总之可以说，《人民调解法》第31条有关人民调解协议效力所规定的“法律约束力”，除“当事人应当履行”的道义性约束之外，在制度上是由同法第33条及相关司法解释“若干规定”通过建立司法确认程序来提供担保，同时也为这种程序的非讼性质所限定的一种效力。关于这一点，还可以从相反的方向来加以进一步论证。即可以设问：为什么不规定人民调解协议的任一当事人也可以单独申请确认协议的效力呢？进一步还能追问，如果允许一方当事人单独提出确认调解协议效力的申请，这种程序的性质究竟应定位为诉讼还是非讼呢？这两个问题同样涉及对人民调解协议的法律效力应如何理解，而且放到一起才可能做出有说服力的回答。

要是规定当事人能够单方申请法院对调解协议的效力做出司法确认且该确认程序的性质为非讼，虽然可以进一步提升调解协议的法律效力、或可使其与直接的执行力已非常接近，但技术上的障碍在于如果另一方当事人采取争议的态度，则程序的非讼性质将很难维持。当然，如上文所述有一种学术观点认为，当事人经过人民调解组织或行政组织调解达成的协议与法院裁判或仲裁裁决一样，