齐树洁：公益诉讼与适格当事人之扩张

根据修改后民诉法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主体资格。这就表明我国立法已经承认公益诉讼适格当事人的扩张，其意义十分重大。

2012年修改后的民事诉讼法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，社会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度“千呼万唤始出来”，终于从理念成为立法，并即将付诸司法实践，成为“行动中的法律”。这是我国民事司法改革的一项重要成就。

一、公益诉讼的界定

公益诉讼相对于私益诉讼而言。凡是为保护公共利益的诉讼，即为公益诉讼。但仔细分析，无论在理论上还是在实践中，公益诉讼迄今为止都是一个不确定的概念。我国法学界、司法界以及媒体在使用公益诉讼一词时，主要有三种理解:第一，“公共利益十诉讼”。即凡含有“公共利益”内容的诉讼都被称为公益诉讼。按此定义，检察机关提起的刑事公诉、德国行政法上的公益代表人制度、日本行政法上的民众诉讼等都属于公益诉讼。第二，诉讼法上的公益诉讼。即原告起诉并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是为了客观的法律秩序或抽象的公共利益，从诉讼法的技术层面，特别是从原告与案件之间的利益关系层面出发而指称的某种新的诉讼类型。在这类案件中，原告与案件利益关系的特殊性，导致原告起诉资格之障碍，并进而产生一些诉讼法技术上的问题，如诉讼中的处分权、法院裁判之拘束力等问题。据此理解，如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决的诉讼，即使涉及公共利益，也不被视为公益诉讼。第三，民权运动意义上的公益诉讼。从这个角度理解的公益诉讼，关注社会转型时期之利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题，强调案件对于社会的影响，基本理念是公共利益、人权保护与社会变革，其重点在于关注社会弱势群体的权益保护。

公益诉讼除了具有民事诉讼的一般特征外，还具有如下特征:(1)原告是无直接利害关系的不特定主体。公益诉讼的原告不以直接利害关系为基础，可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、公益组织或法定的国家机关。只要有社会公众的民事权利受到某种侵害，原告就有权利向法院主张司法救济。(2)原告起诉具有公益性。原告起诉是为了维护社会公共利益，而非一己私利。(3)诉讼中国家干预较强。由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公众的民事权利，因此，诉讼中当事人自由处分权受到较多的国家干预的限制。如公益诉讼原告不得随意撤诉、与对方当事人任意和解等。(4)判决效力具有扩张性。权利受害人并不一定直接参加诉讼，而是由国家机关或公益组织等代表民事公益受害人进行诉讼，这种代表资格是由法律规定的，无需征得被害人同意。法院的裁判不仅对参加诉讼的当事人，而且对社会公众、特定的国家机关、公益组织具有拘束力。

公益诉讼作为一种公共利益的补充代表机制，有助于维护遭受损害的公共利益，及时制止损害公共利益的违法行为。公益诉讼具有传统事后救济方式所不具备的预防性功能，其提起不以实际发生损害为前提，也不以直接利害关系者为提起要件，因而能够及时制止违法行为，有效防范损害后果的发生或者进一步扩大。公益诉讼制度还有助于保障民众的诉权，扩大司法解决纠纷的功能。

关于公益诉讼的适用范围，即哪些案件应当属于公益诉讼，一直是国内外学者争执的话题，迄今尚未有定论。理论上，凡是“损害公共利益”的案件均可纳入公益诉讼的适用范围。但是，何谓“公共利益”，仍是一个模糊不清的概念。随着社会的不断发展进步，社会利益呈多元化趋势发展，在公共利益的界定上出现了“众口难调”的局面。公共利益在外延上具有不确定性，与个人利益在边缘上呈交织状态。

在我国，学理上经常被提及的民事公益纠纷主要包括以下几类:(1)因破坏环境导致环境污染引发的纠纷;(2)侵害众多消费者权益所引发的纠纷;(3)国有资产流失所引发的纠纷;(4)其他侵害公共利益所引发的纠纷，例如违法、违规收费，对学校周边环境造成精神污染的行为引发的纠纷，不正当竞争、不当政府采购等行为引起的纠纷等。

根据修改后民诉法第55条的规定，因环境污染以及侵害消费者合法权益所发生的纠纷属于公益纠纷。这两类纠纷是我国当前实践中出现的数量最大的公益纠纷。至于其他纠纷是否应纳入公益纠纷的范畴，法律没有明确规定。不过，该条文使用了“等损害社会公共利益的行为”这样的文字表达，属于兜底条款，这就为以后立法和司法扩大解释公益纠纷留下了空间。

二、公益诉讼的主体资格

在理论上，关于哪些主体可以作为原告提起公益诉讼，有很大争议。概括言之，大体涉及三大类主体:一是检察机关和行政机关。检察机关和法定行政机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，具有人财物等方面的优势。二是社会团体。相对于被告而言，公益纠纷中的普通受害者无论在起诉的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡，而社会团体在我国也处在不断的发展状态之中，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增;社会团体在其性质和职能范围内，应有权提起公益诉讼。三是公民个人。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，同时对公共执法状况进行监督。不过，为了避免公民个人滥用公益诉权，对公民个人提起公益诉讼应当加以适当限制，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为规定相应的法律责任。

修改后民诉法第55条确定了两类主体，即“法律规定的机关和有关组织”。至于哪些机关和组织有权提起公益诉讼，法律并未予以明确规定。目前，只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。该法第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

此外，民事诉讼法认可“有关组织”的公益诉讼原告资格，而未采纳“有关社会团体”的用语，根据立法者的解释，是因为各界对“社会团体”的范围有不同的认识。但是，并非所有的“有关组织”都适宜作为原告提起公益诉讼。对此，立法机关负责人解释说，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。例如，如果消费者权益保护法经过修改，明确规定消费者协会等作为消费者权益保护组织，该法定组织即可就侵害众多消费者权益的公益纠纷提起公益诉讼。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定等。

对于具体的制度设计，笔者认为，首先，为解决人事诉讼、环境诉讼以及其他有关公益性或国家政府的财产诉讼等，应当设立一些专门的政府机关，赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是检察官，如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官，可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局，如美国的司法部反托拉斯局等;也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关，如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局、针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼的美国联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼，为受害公众提请损失赔偿。

其次，借鉴国外已有的经验，如法国和德国赋予具备一定要件的团体(如消费者团体、商业或工业团体)以起诉权的做法，我们可以赋予妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团;可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼实施权，进行任意的诉讼担当;可以是长期持续存在的组织，也可以是为了实行特定的诉讼而临时组织起来的团体。总之，由这些团体充当公益诉讼的适格当事人，可以有效地解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。

三、公益诉讼适格当事人扩张的意义

此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。根据修改后民诉法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主体资格。这就表明我国立法已经承认公益诉讼适格当事人的扩张，其意义十分重大。

(一)法制意义:弥补“直接利害关系”原则在公益诉讼领域的效力不足

在诉讼法领域长期存在一种认识，即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格向法院起诉。这其中暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求。这种理念过于突出对诉讼资格的限制，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。如果按照上述的程序和条件来处理类似本案这种新的诉讼类型，由于实体适格受害者的缺位，或者众多受害人一并参加诉讼而在法庭上提供证据进行辩论的不可能性，诉讼活动便难以进行，而且也难以实现民事诉讼法规定的“保护公民合法权益、维护社会秩序、经济秩序”的任务。

(二)法治意义:同法理需求相顺应的制度优化

1.实现诉讼目的性选择的要求。如何确定民事诉讼当事人，事关权利救济和民事诉讼目的的实现。中外法制史告诉我们，权益侵害不能获得及时救济的原因，不仅在于审判程序本身是否公正和完善，更在于受害人接近法院以获得司法救助的途径是否多样和畅通。随着程序独立价值的日益体现，程序正义的呼声日益增大，在新型诉讼不断出现，而实体法的滞后性又无法满足其要求的情况下，从程序上保障当事人诉的利益，扩大适格主体的范围，将能够弥补实体法的缺陷，在保障受害人接受法院裁判这一基本权利的同时，也扩充了实体法的内容。

2.促进诉讼观念的改变。公益诉讼强调的是对公共利益的保护。长期以来，民事诉讼注重的是对私人权利的保护，强调私人利益。而随着20世纪中期以来公民权运动的不断发展，各种涉及公共利益的社会问题愈来愈受到人们的重视。公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害。这种诉讼模式不是以私人权益为中心，而是针对某种公共现象的存在方式。扩大当事人适格的范围，让更多的人参与进对社会某一普遍不正义的控诉中，将促进诉讼观念从私益向公益的改变。

3.有助于“民治”观念的提升。民治政治所根据的原则，就是使社会治理完善成为人人有份的事。每一个人无论贫、富、智、愚，都应该依照他的权利的分量履行选民、代表、管理或陪审官的天职。所期望的民治政治的实力，即有赖于这个社会所有的一切大公无私的活动和智慧的集中。与此相适应，民治政治要求建立一套有安全保障、具有可操作性的、低耗费并有经济上的奖励和资助的公民参与制度。而公益诉讼是迄今为止能够寻找到的最理想的民治方式，它为人民参加国家事务的管理提供了一条有效的新途径。公益诉讼不仅将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，并且通过强化公民对司法的参与，激发公民参与国家管理的积极性。

4.符合诉讼政策的形成需求。现代的诉讼政策不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。因为“个别解决”仅仅是争议的“相对解决”，而争议在整体上并未得到彻底解决，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本。因此，通过放宽当事人适格要件，可以形成诉讼政策，使得判决效力最终得到扩张。其形成政策的效果首先表现为在同类事件裁判上形成先例，使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，将当事人未来为判决产生的纷争事项视为在该诉讼上一并存在，从而兼顾潜在的纷争而作出判决，节约诉讼成本;其次是在法律滞后的情况下，公益诉讼案件的判决能形成对某种社会价值的肯定，该正义性一旦获得公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机关调整公共政策。

根据修改后民诉法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主体资格。这就表明我国立法已经承认公益诉讼适格当事人的扩张，其意义十分重大。

出处:《人民法院报》2012年10月11日