屈茂辉 匡凯：社会指标运动中法治评价的演进

【摘要】法治评价的演进与社会指标运动的四个阶段紧密相连，呈现出主观性和知识多元性不断增强的趋势。理论阶段，法治评价借鉴社会指标理论研究成果，被部分地涵盖在社会指标中或以政策评估的方式出现；其哲学基础是实证主义和科学主义，实践技术是测量，且几乎没有主观性色彩。初期应用阶段，法治评价理论与社会指标研究难以区分，在评价标准和方法模型运用上，也深受后者的影响；其哲学基础是后实证主义，实践技术是描述，且显现出知识的多元性特征。生活质量指标阶段，两类指标体系都扩展了公民满意度调查的视野；法治评价的哲学基础是解释主义，实践技术是判断，且增加了科学的主观指标。社会指标浪潮复兴阶段，法治评价指标体系逐渐成熟；哲学基础是批判主义，实践技术是回应式评估，且通过交流理论丰富了知识的多元性色彩。中国的法治评价可以分为早期的定性评价与后期的科学评价两个阶段，大体上经过了一个由宏观到微观，从整体评价到区域评价的过程。当前，我国在理论上面临着法治理论和评价指标的问题，在实践中面临资料和数据难以达到研究要求的困境。

【关键词】法治评价；社会指标运动；主观性；知识多元性

一引言

社会指标运动自20世纪60年代在美国兴起后，历经理论研究、初期应用研究和生活质量指标三个阶段。[1]20世纪70年代短暂沉寂之后，在80年代又掀起了一股研究和应用的新热潮，我们称之为社会指标浪潮复兴阶段。[2]政府和研究单位都参与到了这个运动中，利用社会指标来测量社会民主程度、社会福利程度、人们的主观生活态度以及描述社会变迁趋势。社会指标运动作为理念、理论和方法传播的手段，以指标设定、权重设置和指标体系构建为中心，在不同的学科中得到承继和发展。在法学领域内，基于科学方法的法治评价研究就源于社会指标运动。通过对法治评价演进历程的梳理，我们发现其发展几乎与社会指标运动的几个阶段相重合，所以可以说法治评价深受社会指标运动的影响。例如在立法评价、司法评价、法律实效评价和法治环境评价中的失业率、通货率、居住率、出生率等都是社会指标所关注的内容。[3]

当然，在充分运用社会指标运动成果的同时，法治评价又反过来促进了这个运动的发展。它们背后的哲学理念、理论设计和方法创新共同促进了这两者的演进。目前，社会指标和法治评价标准已经从单纯的科学性逐渐转向了科学性与合理性相结合。而且，我们通过文献也可以看出，法治评价在社会指标运动中呈现出两个趋势：一是评价和指标设定时主观性不断增强；二是评价理论本身的知识多元性特征也逐渐突出。

二社会指标运动理论阶段中的法治评价

20世纪60年代中期到60年代末是社会指标运动的理论阶段，同时也是法治评价兴起的阶段，主要表现是法治评价指标被涵盖在社会指标中，并表现为政策评估的形式。在反思经济指标被滥用的基础上，学者发起了社会指标运动。因为用前者度量社会福利和幸福时，容易造成对生活质量、阶层平等和财富积累等方面的负面影响。[4]单纯的GNP测量无法得出市场价值对社会福利的贡献度、无法得出非市场行为对社会福利的影响、无法得出社会规则体系和经济之间的依存度等重要信息，[5]所以一类新的指标理论应运而生。

（一）理论阶段法治评价的主要成果

1966年鲍尔（R. A.Bauer）主编《社会指标》[6]的出版，标志着社会指标运动的兴起。在书中他首次提出了“社会指标”这一概念，并随后指出应当将多元目标纳人项目考核，[7]这种系统思维方式迅速被学界和政界所认可。20世纪60年代后，政府部门和国际组织也纷纷参与到社会指标运动中来，其中较为活跃的有美国、奥地利、比利时、丹麦、联邦德国、法国、美国、荷兰、挪威、瑞典、联合国和经济合作与发展组织。

美国作为社会指标运动起源地，其研究具有示范作用。例如在“人口流动和工作更换”的项目中，社会服务研究委员会（Social Service Research Council简称“SSRC项目”）提出了开发“社会指标体系”的要求，进而指出收集各类可得统计数据的必要性。一方面，这些工作初步确定了法治评价指标和社会指标的运行规则，[8]另一方面，这些研究也辨析了社会指标、社会统计、社会科学、社会预测、社会报告和社会账簿等相关概念。

在社会指标运动的理论阶段，法治评价的特征包括：第一，法治状况作为社会指标研究的内容之一，只是部分地被涉及，而缺乏单独的研究成果。例如，1971年SSRC项目中，研究者重新收集了50年代“底特律项目”中8个指标的数据，随后描绘出了底特律地区这8个指标所代表现象的变迁路线。通过社会报告的形式，社会测量有效地反映了社会变迁的情况。[9]而测量社区情况，则实际上从规则变迁的纵向层面上暗合了法治评价的内在需求。第二，法治评价主要体现为政策评估的形式，[10]而法治评价的最初阶段就是政策评估。现代政策评估从20世纪50年代出现，持续到60年代末，期间的研究重点也发生了转向。最初政策评估是预决算分析，运用投入一产出分析法，主要研究行政投入、行政过程、行政产出和部门效率，而没有涉及到法律和政策效果的评价。此时，政策评估等同于政府绩效评估。但是政策评估因为专注于行政机构解决问题的速度而非有效性上，所以其反而增加了政府运行成本，降低了效率。意识到这个问题后，研究便发生了转向：在美国彼得・罗西、马克・李普西和霍华德・弗里曼合著的《评估：方法与技术》一书中，他们开启了从系统社会科学角度研究评估的历史。书中包括对评估历史、评估内容和评估方法的梳理，重点论述了需求评估、项目理论评估、过程评估、结果评估和效率评估等内容。[11]此后，美国学者对“政策评估”的内涵和外延有了更深层次的理解。托马斯・戴伊提出了“政策效用”的概念。他指出，政策评估是探寻法律政策实施后会发生什么，着眼点是规则的后果。[12]在学者努力下，成本一收益、投入一效用理论也被有效地运用到了政策评估中。[13]

法治评价结合各指标内容与社会指标的相关概念，形成了政策评估的核心概念。例如，社会指标和政策评估几乎可以相互借鉴对“政策”的定义。政策评估中指标设定标准同样也受到了社会指标的影响。例如，政策评价指标的“有限性”、“综合性”、“相符性”、“协调性”和“层次性”标准[14]都与社会指标运动中理论研究的成果密切相关。所以，利用社会指标运动理论阶段的成果，法治评价（主要是政策评估）在本体理论和方法论上都有了较大的发展。

（二）理论阶段法治评价的哲学基础和实践技术

受到孔德实证主义哲学和自然科学的影响，理论阶段的社会指标和法治评价研究哲学上都保持着实证的精神。政策评估理论认为应当采取价值中立的态度，利用自然科学的方法来科学地认知社会现象和法律现象。而实证主义注重归纳逻辑对“经验层面”进行研究和测量。当然，测量的目的不仅局限于了解现象，更多的是为了探寻现象背后的规律。另外，科学主义中“科学”被狭义的界定为是通过现象可以直接获取规律的自然科学。实证研究则强调通过经验方法揭示“客观”规律，而且，这种揭示是建立在扩展已有经验基础之上，那么归纳与演绎两种逻辑推理方式也就成为其必然的选择。

政策评估主要受实证主义和科学主义的影响。研究者定位于实验者角色，将社会视作是实验室，然后运用自然科学方法寻求和验证各因素间的因果关系。学者主要采用定量分析方法，因为他们认为这能够保证结果的客观化和科学化，显示其中立的价值。随着自然科学、数学的发展，法治评价客观性特征更为明显，它已经由最初单纯的数据列举，发展到计量分析预测和数理模型建构。数理化技术保障了评价的精确性，研究者中立的政治立场，实现了形式的科学性。基于认知的理念，此时的评价方法主要是测量，也即运用问卷设计的方法实现主客观相结合。总结过往经验并设计出问卷，分析问卷中的回答，最终得出对现象的（新）观点。前者是归纳逻辑，后者是演绎推理。测量的是第一代评估的方法，这也被视为是法治评价的实践技术。依据西方政策评估理论的研究，测量主要是评估者利用掌握的工具，对指定的任何调查变量予以测量的一种评价（评估）方式。[15]评估者几乎等同于技术员，他们不断测量法律现象与主观设计间的吻合度，这样评估的过程和结果实际上成为了对假设的检验。例如任职法官知识考核就是一种最常见的法治评价方法。

此阶段社会指标与法治评价在本体理论和方法论上重合程度较大，而且社会指标对后者具有指导作用。因为深受古典实证主义的影响，采用了科学主义的研究进路和测量技术，法治评价客观应用成果也主要表现为测量法治和政策存在。另外，由于孔德古典实证思想将心理学视为是形而上学，所以在指标设定中基本上排除了主观指标和主观因素。

三社会指标运动初期应用阶段中的法治评价

在社会指标运动理论阶段，研究者在指标理论、概念辨析等方面做出了大量基础性工作。但是，基于科学主义和测量技术的第一代评估也出现了诸多问题。例如它无法稳定社会运动造成的动荡状态；在约翰逊总统的“大社会”计划与“对贫困宣战计划”失败后，研究理论无法解决其带来的消极后果，同样也难以解释其失败的原因。[16]这些都促使了初期应用阶段社会指标和法治评价研究的转型。20世纪60末到70年代初，社会指标从理论走向了应用，法治评价也从“实验室”走向了“社会实践”。

（一）初期应用阶段法治评价的主要成果

在初期应用阶段，美国社会科学研究委员会通过会议、创办刊物等方式积极地活跃在社会指标运动中。其中最具代表性的成果是联邦统计出版物―《社会指标》。[17]研究成果主要是改变测量的方法：通过控制和分析社会变迁过程，收集整理现有数据，描述先前空白指标的内容。描述性指标实现了需求标准、模型标准的分类，为最终构建描述型社会指标体系打下了基础。[18]另外，社会报告开始逐渐受到重视。虽然奥格本（Ogburn）时期，在描述性指标中就有社会报告的身影，但是现代社会报告是以《社会变迁的指标》（1969）和《迈向社会报告》（1969）两本书的出版为标志的。自此以后，联邦政府就开始定期公布美国主要社会趋势的统计纲要。[19]

虽然社会报告是用统计信息描述社会潮流和历史变迁，但是实际上依据不同的主体，报告的侧重点会有所不同。例如，在社会报告目标的解释上，美国政府报告只解释数据的特征和不足；而各种实体行业的特殊报告则偏向于描述指标之间的关系，报告主体甚至还会谈到数据的来源。[20]研究者通过大规模的实证调查，分析模型、定义概念和阐明理论，其成果体现了他们对社会指标理解的多样性。指标体系研究对象则主要集中在人口、迁徙、教育、人力资源、家庭等传统的“社会关注问题”上，缺乏人口统计学和社会会计的研究。[21]

初期应用阶段的社会指标与法治评价（政策评估）研究尚未完全分离。例如，政策会计要求社会指标应当与公共项目相联系，运用输入一输出表格描述政策运行实际状况。“合理的政策使得社会指标与项目的投人成为必要，这意味着社会指标并没有为决策提供所有的定量信息。最终，我们必须综合运用社会指标与政策会计，从而获得所需社会指标来衡量变革，而指标来源则是政策期望的输出标准。”[22]当然，这也可以认为社会指标受到了非公共政策因素的影响：“社会状况的优劣并非仅仅取决于特定公共项目。例如，健康状况和寿命长短，除了受公共健康项目影响外，还受到个人的医疗支出、生活水平、健康状况，抵抗力等因素的制约。因此，我们必须辨别出社会指标中的这些因素，从而调整公共项目支出。”[23]

在研究对象和指标选择上，社会指标与法治评价难以区分，在评价标准和方法模型运用上，后者也深受前者的影响。此阶段中，法治评价已从单纯的依靠经济指标评价法治状况过渡到利用经济理论和社会理念构建评价指标。这意味着，经济状况已经不再是衡量法治优劣的唯一标准，但经济学方法则在政府绩效评价、司法绩效评价和司法管理中流行起来。此外，“法治”概念多元化的理解直接影响到了“法治评价”对象的范围：从单纯的政府绩效评价发展到了立法、司法和政府行为评价，这将法律运行的各个静态阶段都纳入到了法治评价的领域。通过借鉴社会指标的模型和获取指标的方法，法治指标自身也得到了应用和发展。例如，借鉴“目标获取模型”、“侧面影响模型”、“自由目标评估模型”和“相关利益人模型”就丰富了法治评价的方法和技术。