左卫民：中国应当构建什么样的刑事法律援助制度

【摘要】在辩护率尤其委托辩护率持续低迷的情境下，逐步扩大刑事法律援助的适用范围以提高辩护率已成为维护被告人权利的重要进路。不久前公布的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》虽对此作出努力，将应负刑事责任的精神病人犯罪案件与可能判处无期徒刑的案件纳入法律援助范围，但基于实证调研的分析表明，这一进步的实践作用显然相当有限。综合考量诸方面因素，未来中国应逐步增加财政支持，建构起针对可能判处十年以上有期徒刑的重罪案件或普通程序审理的刑事案件法律援助制度，长远看甚至可考虑将其普适化。

【关键词】刑事法律援助；刑诉法修正案；实证研究

在某种程度上，刑事诉讼的历史，就是辩护权不断扩大的历史。[1]辩护权行使状况得视作一国刑事诉讼文明程度的重要指针，已成为一种国际共识。[2]然而，在我国刑事诉讼中，辩护权行使状况不容乐观，其重要体现便是辩护率包括委托辩护率一直较低。[3]那么，如何提高辩护率呢？不久前公布的全国人民代表大会《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》）对此作了回应，《决定》将原刑诉法第 34 条修改为“犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”该法条还规定“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”[4]毋庸置疑，立法者试图通过扩展法律援助来提高辩护率，这当然是应予肯定的进步。然而，究竟应当在多大范围内推行并构建当代中国的法律援助制度，仍值得探讨。笔者拟从实证研究视角入手，展开讨论，以就教于同仁。

一、法律援助：获得辩护的重要渠道

为正确评判《决定》的相关规定，有必要厘清我国刑事被告人法律援助的现状。

在立法层面，依据修改前刑事诉讼法第 34 条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第 37 条的相关规定，我国刑事法律援助的受援对象包括：（l）被告人是盲、聋、哑而没有委托辩护人的；（2）被告人是未成年人而没有委托辩护人的；（3）被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的。这三类人是法院必须指定辩护的援助对象。另外，对于被告没有委托辩护人而具有以下情形的，法院也可以为其指定辩护：（1）符合当地政府规定的经济困难标准的；（2）本人确实没有经济来源，其家庭经济状况无法查明的；（3）本人确实无经济来源，其家属经过多次劝说仍不愿意为其承担辩护律师费用的；（4）具有外国国籍的；（5）共同犯罪案件中，其他被告人己委托辩护人的；（6）案件有重大社会影响的；（7）人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的。国务院颁布的《法律援助条例》第 11 条在此基础上，又增加了公民可以向法律援助机构申请刑事法律援助的三类情况：“（1）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；（2）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；（3）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的”。

法律的生命在于实践。上述规则在司法实践中能否实现、如何运行，值得考察。基于此，本课题组于 2011 年 9―11 月间对刑事法律援助相关问题尤其是与本文相关的问题，展开了初步的实证研究。调研方式包括数据收集、阅卷、访谈等。课题组首先对 2003―2009 年七年间中国刑事法律援助情况进行了考察，发现近年来刑事法律援助案件（人）的数量整体上不断增加，[5]案件以法院指定辩护为主，[6]法律援助率明显上升（见图 1）。[7]

鉴于全国性数据的粗糙、不准确，[8]整体的情况还需要通过中院、基层法院相关情况的具体调研来核实、印证甚至重新审视。[9]为此，课题组主要对 S 省 M 市中级人民法院及其辖区内 F 区法院、S 县法院进行了实证调研。[10]同时，也部分考察了 C 市中级人民法院及其辖区内 W 区法院的情况予以佐证。[11]

以 M 市为例，两级法院 2010 年一审共审结刑事案件 1820 件，其中 M 中院一审 60 件，被告人 113人，F 法院一审 351 件，被告人 517 人，S 法院一审 336 件，被告人 503 人。课题组分别查阅了 M 中院一审案件全部案卷（表 1），随机抽取 F 法院、S 法院约一半的一审案件案卷分别为 175 件、被告人 264 人，168 件、被告人 247 人（表 2），调查统计了有关辩护情况，以下是有关的数据：

表 1 显示，在 M 市中院一审案件中，受援被告人 75 人，法援比例为 66.62%。除此之外，29 名被告人聘请律师委托辩护，比例为22.66%，9 名被告自行辩护，比例为7.96%。这表明律师辩护覆盖了绝大多数中院一审的刑事案件，有点出人意料，但这似乎从某一角度显示了对于中国最为严重的绝大多数犯罪，审判中法治化与人权保障水平已达到一定程度。[12]但是，基层法院的辩护情况与中院差异较大。F法院 264 名被告人中 38 名被告人指定辩护，比例为 14.39%，45 名被告人委托辩护，比例为 17.05%，181 名自行辩护，比例为 68.56% 。S 法院 247 名被告人中 34 名被告人指定辩护，比例为 13.76% ，37 名被告人委托辩护，比例为14.98%，176 名被告自行辩护，比例为71.26%。显然，基层法院尤其中西部非发达城市基层法院刑事一审中高比例的自辩率似乎从另一角度显示轻案、中案审判辩护中人权保障的有限性。还需要指出，课题组经实证调研发现，类似情况并不限于 M 市。在课题组对其他地区司法机关的初步调查中，统计数据也反映了相似情况。[13]

基于这些数据，我们可以发现若干或许有点令人意外的现象，其一是法律援助成为被告人获得辩护的重要甚至是主要手段，指定辩护比例已与委托辩护并驾齐驱，甚至有时高于委托辩护，这不仅在中级法院而且在基层法院，不仅在发达地区，而且在中等发达地区、欠发达地区的法院均可见到。对此，需要多说一句的是，长期以来，我们固有的印象是：鉴于法律援助范围的特定性，鉴于执业律师介入刑事诉讼的相对普遍性、历史性，执业律师似乎占据了刑事辩护、包括重要案件辩护的绝对地位。然而，上述事实与这一印象却大相径庭，个中原因值得探讨。[14]其二是法律援助已成为严重犯罪尤其是可能判处无期徒刑或死刑案件的最主要甚至是压倒性的辩护方式，这由中院一审刑事案件辩护情况可以清晰见到。其三是法律援助率尤其是基层法院的法律援助率呈现与区域经济、社会发展水平的关联性：越是发达比例越高的趋势，从 M 市 S 县的13.76%到 M 市 F 区的14.39%，再到 C 市 W 区的21.39%即显示了这一趋势。此外，还有一个此处虽未展开充分调研但根据有关情况可以推断的是，法律援助率近十年来整体上不断上升。相应地，我们可以发现委托辩护的相对比例与绝对数量都呈下降或停滞趋势。对此，笔者以为这与国家重视法律援助制度建设，在观念方面不断强化，人力、财力等方面投入不断增加密切相关。当然，也与社会律师由于种种因素减少对刑事辩护的投入有关。

二、《决定》有限扩大了法律援助的范围

相较于以往规定，《决定》将可能判处无期徒刑的案件纳入法院指定辩护的范畴，同时还对应当承担刑事责任的精神病人提供指定辩护，扩大了法律援助的范围，值得肯定。从适用范围上看，我国现行《刑法》规定的 452 个罪名中，有 98 个罪名可适用无期徒刑，占总体罪名数的 21.68%。刑法分则中除了渎职罪一章外，其他各章均有无期徒刑的规定，其中危害国家安全罪中有 8 个，危害公共安全罪中有17 个，破坏社会主义市场经济秩序罪中有 34 个，侵犯公民人身权利、民主权利罪中有 5 个，侵犯财产罪中有 4 个，妨害社会管理秩序罪中有 11 个，危害国防利益罪中有 3 个，贪污贿赂罪中有 4 个，军人违反职责罪中有 12 个（见图 2）。可见无期徒刑在刑罚体系中广泛分布，基本上各种类型的犯罪都可适用。同时，根据我国法律规定，无期徒刑在主体上没有特殊限制，凡是年满 14 周岁具有刑事责任能力的自然人均可适用。因此，无期徒刑在我国刑事立法上具有适用广泛性，这必然在司法实践中有所反映。鉴于无期徒刑严厉程度仅次于死刑，多适用于具有严重人身危险性或社会危害性的犯罪，并附加剥夺政治权利，《决定》中规定无期徒刑为指定辩护，从被告人的权利保障及维护司法公正的角度，是一进步。同样，应当负刑责的精神病人的犯罪及处理，这些年已成为社会关注的焦点，其权利保护也为社会所呼吁、重视，尽管事实上为数很少，但立法上将其作为法律援助的情形加以规定仍值得肯定。

但是，不可否认的是，通过实证研究，我们可以发现，《决定》这一进步可能十分有限。这既是由于应当负刑事责任的精神病人甚少，从而可扩展适用法律援助的比例很低，当然更是由于无期徒刑案件中可扩展适用法律援助的比例也不高。

就前者而言，观察课题组调研的 M 市中级人民法院及 F 区法院的情况，M 市中院 2008 －2010 三年期间一审仅审结 3 起应负刑事责任的精神病人犯罪案件，涉及 3 名被告人，其中委托辩护 2 人比例为66.67% ，指定辩护 1 人，比例为 33.33% ；F 区法院审结 2 起相关案件，涉及 2 名被告人，其中委托辩护 1人，比例为 50%，指定辩护 1 人，比例为 50%。F 区法院法官告诉课题组，涉及被告人为精神病人的案件，没有委托律师的，法院一般会告知其申请法律援助，为其指定辩护。不会出现自行辩护情况的出现。课题组在 C 市的调研也反映了类似情况。[15]因此，规定应负刑事责任的精神病人的法律援助，由于其整体占全部刑事案件及被告人的比例甚低，且事实上大都已委托辩护或指定辩护。因条文改变而受益的被告人数量甚少。以 M 市中院为例，应负刑事责任的精神病人的辩护比率可能并未增加，只是原委托辩护者可能转为指定辩护（但也未必）。相应，整体的辩护率不会增加，只是理论上指定辩护率可能增加 0.54%左右。[16]

对于后者，同样以 M 市中级人民法院为例，2008 至 2010 三年期间，该院一审审结 203 件刑事案件所涉及的384 名被告人中，指定辩护259 人，比例为67.45%，委托辩护92 人，比例为23.96%，自行辩护33 人，比例为 8.59% （见图 3 ）。而在被判处无期徒刑的 35 名被告人中，指定辩护 14 人，比例为40.0% ，委托辩护 20 人，比例为 57.1% ，仅 2009 年有 1 人自行辩护，比例为 2.9% （见图 4）。[17]所以，《决定》虽然将无期徒刑案件纳入法律援助体系，表面上确实扩大了法律援助范围，但由于无期徒刑事实上已有相当部分获得法律援助、相当部分自己聘请了律师且可以合理判断不会有太多的人改聘免费律师，实质上真正因为条文规定的适用范围扩大而受益的被告人数量不多。就 M 市中院而论，若予扩大，则三年期间无期徒刑被告人指定辩护比例实际上可能仅增加 2.86%。[18]

总体而论，全部中院一审刑事案件的指定辩护比例也可能仅由 67.45% 增加到 68.23%，即将原有法律援助的范围扩大了 0.78%左右。[19]

综上，此次立法修改的条文表面上似乎在制度上有变化，但由于实践执行中应当负刑责的精神病人数量甚少，无期徒刑案件辩护率已相当高，因此，这一修改可能在事实上难以明显增加受援被告人数，这一变化的意义当然有限。

三、如何改进刑事法律援助制度

基于上述分析，可以看出我国刑事辩护制度与法律援助制度的重要瓶颈之一，在于适用范围不宽以及与之相关的辩护率低下，此次立法对之改变甚微，怎么办？笔者以为，法律援助应视作政府责任，成为国家为公民提供的公共服务。对于如何完善刑事法律援助制度，笔者认为未来应肯定既有立法对法律援助的范围，