陈立虎：论区域贸易协定的审查机制

【内容提要】 《1947年关税与贸易总协定》允许区域性优惠贸易协定的存在有历史的、经济的、政治的和立法的等多方面的考虑。自世界贸易组织成立之后，区域贸易协定的发展势头不但没有减缓而且还有继续扩大的迹象和趋势，甚至对世界贸易组织的前行带来了“绊脚石”的影响。鉴于此，国际社会应当科学定位区域贸易协定与世界贸易组织之间的关系，加强区域贸易协定的审查机制的建设，完善区域贸易协定的审查标准和审查程序。

【关 键 词】GATT 1947/区域贸易协定/审查/趋向

与多边贸易体制蓬勃发展的趋势相比，区域贸易协定(Regional Trade Agreement)的数量并未如之前所预想的那样逐步递减，反而在世界贸易组织(the World Trade Organization，以下简称WTO)成立之后不断增加，甚至对多边贸易体制本身造成了极大的冲击。虽然在制度安排上有区域贸易协定的审查机制，①但审查机制本身的标准、程序等存在一定的问题，并且短期内难以有多大改善。面对区域贸易协定审查机制的透明度和功能强化趋向，WTO成员方尚须继续努力，从理念、制度和实践上，全面精细地打造科学完备的区域贸易协定的审查机制。

一区域贸易协定审查机制建立的背景

(一)《1947年关税与贸易总协定》允许区域贸易协定的背景

1947年开始建立的多边贸易体制是以《1947年关税与贸易总协定》(以下简称GATT 1947)第1条所规定的最惠国待遇作为基石和基本原则的。如果没有最惠国待遇原则，那关税与贸易总协定(以下简称GATT)的众多其他原则和制度都将是空中楼阁。既然多边贸易体制如此尊奉最惠国待遇原则进而力推全球贸易自由化，那么为何又明文设置最惠国原则的例外条款，允许GATT成员签订在一定程度上背离最惠国待遇原则的区域性优惠贸易协定呢?这不能不追溯到GATT 1947的背景与安排。

第一，基于历史和政治的考虑，尊重缔造GATY时世界上已经存在的特惠安排(如比利时、荷兰、卢森堡联盟和英联邦的特惠制等)。如果GATT当时不允许有例外规定，禁止缔约方与周边国家和地区建立区域集团，那么将造成许多主要贸易大国如英国、法国、德国等难以接受GATT 1947。②此外，虽然经济学理论可以为区域贸易协定的发展提供合理根据，即区域贸易协定本身并不必然对全球经济一体化和多边贸易体制构成内在威胁，但从本质上讲，区域贸易协定给予区域内成员更优惠的贸易待遇，实际上是对GATT最惠国待遇原则构成侵蚀。因此，在认可区域贸易协定的同时，也有必要避免区域贸易协定发展的失控，最大限度地降低区域贸易协定对最惠国待遇原则的侵蚀。有鉴于此，GATT 1947第24条也规定了组建区域贸易集团的严格条件，并在第7款明确规定，区域贸易协定的缔约方应通知缔约方全体，向缔约方全体提供必要的信息，以便缔约方全体审查并提出报告和建议。

第二，GATT 1947也希望借助区域合作使国家之间的经济向一体化方向发展，扩大贸易自由化；企盼区域性优惠贸易协定能为多边贸易自由化的发展提供先行一步的经验。③

(二)WTO成立后区域贸易协定的发展趋势

历史表明，GATT 1947的设计者在当时认为，嗣后的关税同盟和自由贸易区可能只是“很小的个别的情况”，④而且第24条第4款也暗示了今后逐步递减直至取消的方向。⑤然而，始料未及的是，尽管GATT 1947第24条第4款明确要求，关税同盟和自由贸易区的协定的目的是为了便利有关领土之间的贸易，而不对其它成员与这些领土之间的贸易提高障碍；尽管该条第5至8款还规定了设立区域贸易协定应当遵守一系列实体性和程序性规则，但是经济区域化趋势仍然愈演愈烈，区域性优惠贸易协定的发展风生水起。若将不同规模的区域贸易协定都计算在内，区域贸易协定几乎已是“遍地开花，难以尽数”了。⑥

自WTO成立后，区域贸易协定的发展势头不但没有减缓而且还有继续扩大的迹象和趋势。归纳起来，与世界贸易组织并存的区域性安排和区域贸易协定具有三大特点。第一，大多涵盖投资、竞争、标准和贸易便利等议题；第二，多边和双边安排同时进行，且双边安排呈跨区域和交叉之势；第三，进入21世纪后的一些涉及发展中国家的区域性安排和区域贸易协定采取援引WTO豁免条款的方式，从而实现给予发展中国家参加方的单方面优惠的目的。同时，新的趋势是所有的区域性安排和区域贸易协定都以相互原则为基础，而不论其成员全部是发达国家或是既有发达国家又有发展中国家。这方面的主要代表有欧盟同非洲、地中海地区以及亚太地区发展中国家签订的区域性经贸安排的协定。⑦

(三) 区域贸易协定的利弊

不可否认，大量的区域贸易协定的签署和实际运作，为发展区域内贸易和促进世界贸易自由化，是有积极影响的，也为WTO多边贸易制度的发展提供了经验和基础。⑧与此同时，我们不能不看到区域贸易协定的发展对于WTO的前行也带来了“绊脚石”的影响。

第一，在WTO成员之间造成歧视和贸易转移。区域贸易协定是以“区域优惠贸易安排”为特征的，实行“谁参与谁受惠”，确保区域贸易协定的成员在区域内市场竞争中处于优势地位。而非区域贸易协定成员因享受不到特定区域贸易优惠，而且受到严格的原产地规则的限制，因而就要丧失本可拥有的贸易和投资机会。

第二，WTO的多哈谈判虽耗时多年，但仍无建树。虽然2013年底WTO巴厘岛会议期间达成了贸易便利化协议，但在2014年7月31日，包括印度和古巴在内的一些国家拒绝签署WTO贸易便利化协议，使得该协议最终未能在最后期限内通过。令人欣慰的是，经历了4个月瘫痪危机的世界贸易组织在2014年11月27日正式通过《贸易便利化协议》，并就之后的工作达成一致，从而标志着多边贸易体制向着多哈回合谈判目标再次启程。⑨相比来说，区域贸易协定数量多、范围广，当下的发展势头明显强于WTO。据WTO统计，现在几乎所有的WTO成员都参加了一项或多项区域贸易协定。1948-1994年间，GATT共收到121项与货物贸易有关的区域贸易协定通知。⑩而向1995年成立的WTO通报的与货物和服务贸易有关的区域贸易协定已达到238项。截至2008年2月10日，仍在生效的区域贸易协定为199项。(11)目前，全球已经签署或处于谈判阶段的双边或区域性的自由贸易协定多达2400多个。(12)此外，一些区域贸易协定本身也以独立的国际法主体的身份参与区域贸易协定谈判，小范围的融合推动了更大范围的经济一体化的进程。(13)区域贸易协定的迅猛发展可能引发WTO成员方在推进全球贸易自由化的大业中的注意力的涣散和迁移，导致WTO机制的后续工程进展缓慢，使WTO面临被边缘化的危险。(14)

第三，当成员方将主要精力投入到区域贸易协定时，它们的外贸政策重点和所有的贸易外交和贸易谈判资源无疑也会转向区域贸易协定。区域贸易协定的这种发展态势可能会损害多边贸易秩序的公信力，影响了WTO在国际贸易治理中的应有地位。

(四) 区域贸易协定不断增多的原因

那么，当下的区域贸易协定为何如此骤增，且近乎处于失控状态呢?对于这一问题，不同学者有不同见解。应该说，原因是多重的和交叉的。

新的经济形势和新时代的政治格局都影响着区域贸易协定的发展速度。本来，美国、欧盟、日本在世界贸易组织中居于主导地位，但它们还是不遗余力地组建区域贸易协定，它们的策略就是经济和政治并重，在考虑合作伙伴时不仅评估可能的经济利益，而且还要衡量国际政治的得失。在此考量下，当今的区域贸易安排已非传统的以地域连接为前提的少数国家间的合作。许多区域贸易安排都是跨洲组建进而蕴含着国际政治的意图。(15)与WTO相比，区域贸易协定更容易为国家换取政治上的利益，这在尊奉最惠国待遇条款的多边贸易体制中几乎是不可能的。(16)

区域贸易协定的急剧增加不仅有经济和政治的背景驱使，同时法律制度上也存在问题。在立法上，GATT 1947第24条对区域贸易协定设立的审查标准的规定存在相当严重的漏洞和语意不明；在执法上，GATT缔约方对区域贸易协定一直软弱和容忍，虽作过审查，但都是不严格的审查。在这样比较复杂的背景下，GATT乌拉圭谈判专门制定了《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》(以下简称《谅解》)，以期加强区域贸易协定的审查机制。

二区域贸易协定的审查标准和审查程序

区域贸易协定的审查规则可见于GATT 1947第24条、《谅解》《服务贸易总协定》(以下简称GATS)第5条和1979年GATT东京谈判达成的《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》(以下简称1979年授权条款)。无论是从法律制定还是从法律运作来看，GATT 1947第24条都是基础和重点。

(一)GATT 1947第24条的审查程序

GATT 1947在制定时对区域贸易安排的审查和监督也是有所考虑的。为使区域贸易一体化能更好地推动多边贸易体制发展，GATT 1947第24条的规定概括如下：第一，关税同盟对于同盟以外的GATT缔约方的贸易所实施的关税和其他贸易法规，总体上不得高于或严于关税同盟形成之前；自由贸易区的每个成员对于非其成员的GATT缔约方所实施的关税和其他贸易法规，不得高于或严于自由贸易区形成之前。第二，导致形成关税同盟或自由贸易区的临时协定应包括在一个合理长的时间内形成此种同盟或贸易区的计划和时间表。第三，关税同盟或自由贸易区的成员领土之间实质上所有贸易或实质上所有产自此类领土的产品的贸易应取消关税和其他限制性贸易法规。第四，拟加入关税同盟或自由贸易区、或者订立导致形成关税同盟或自由贸易区的临时协定的任何缔约方，应迅速通知缔约方全体；缔约方全体对成立计划和时间表进行研究，如认为不可行，则应提出建议；如临时协定的参加方不依据建议修改协定，则不得维持或实施此类协定。该条款可以看作是GATT 1947直接涉及区域贸易审查和监督程序的法律安排。

(二)《谅解》中的审查机制

由于关税同盟和自由贸易区的数量和重要性均已大大增加，为了澄清审议区域贸易协定的标准和程序、提高透明度、解决立法的模糊性和司法消极等问题，避免区域贸易协定的发展处于一种失控状态，在乌拉圭回合谈判中达成的《谅解》对GATT 1947第24条作出了比较明显的改进和修补。主要体现为：第一，《谅解》较详尽地规定了关税同盟成立前后的关税和其他贸易法规总体影响范围的计算标准，使其在实践中更易操作。根据GATT 1947第24条第5款(a)项规定，评估一关税同盟形成前后适用关税和其它贸易法规的总体影响范围时(general incidence of the duties and other regulations of commerce)，应根据加权平均(实施)关税税率和实征的关税全面评估；涉及全面评估难以量化和归纳的其他贸易法规的影响范围时，可能需要审查单项措施、法规、所涉产品以及受影响的贸易流量。(17)第二，GATT 1947第24条第5款(c)项所指的“合理持续时间”一般不得超过10年。第三，如果形成关税同盟的成员拟提高约束关税，应按 GATT 1947第28条规定的程序与非关税同盟成员进行补偿性调整的谈判。第四，