刘敬东：多边体制VS区域性体制：国际贸易法治的困境与出路

内容摘要：当前，区域性体制的发展势头强劲，与WTO多边体制及其“多哈回合”谈判的停滞不前形成鲜明对比，区域性体制已对多边体制及其法律制度形成冲击，产生了法律规则适用冲突、管辖权竞合等问题，使得国际贸易法治发展面临困境。造成这一局面的原因是多方面的，历史因素和现实因素、国际形势的变化以及多边体制及其法律规则自身的不足等共同作用而成。各国应当正视多边贸易体制和法治进程中出现的问题，为摆脱困境寻找出路，推动WTO多边贸易体制和国际贸易法治顺利前行。

关键词：多边体制 区域性体制 国际贸易法治

世界贸易组织（WTO）至今已成立20周年，作为全球多边贸易体制，无论在促进世界贸易增长还是国际贸易法治建设方面，WTO取得的成就举世公认。因其独具特色的争端解决机制，WTO法律制度创造性地发展了国际法，赋予传统上被视为“软法”的国际法以“牙齿”，实现了国际法之父格劳修斯的理想，被誉为现代国际法皇冠上的一颗“明珠”。[1]但是，如此辉煌的成就并不能掩盖WTO在运行了20年后面临的当前困境：自2001年启动的、旨在进一步推动贸易自由化的新世纪“多哈回合”谈判已历经10余年，除了2013年在印尼巴厘岛勉强达成《贸易便利化协定》外，几无建树，农产品、非农产品谈判、规则修订等绝大多数议题的谈判有始无终，多次陷入僵局，至今仍看不到任何成功之希望。

与WTO多边体制长期停滞不前形成鲜明对比的是，近些年来，全球范围内的双边或地区贸易协定（Regional Trade Agreement，RTA）等区域性体制（亦称，RTA体制）却如雨后春笋般大量涌现，且发展势头强劲。[2]截至2015年1月8日，WTO成员通报的RTAs数量已达604项，已生效的就有398项,对WTO多边体制形成前所未有的强烈冲击。[3]

特别是，目前正如火如荼开展的、美国主导的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（Trans-Pacific StrategicEconomic Partnership Agreement，简称TPP）和美、欧之间正在进行的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（Transatlantic Trade and Investment Partnership Agreement，简称TTIP）等区域性体制谈判，无论在议题覆盖的广度上、还是法律规则的复杂性、先进性方面均超过了WTO“多哈回合”谈判。作为世界上第一大贸易体，中国现已与新西兰、瑞士、新加坡、韩国等达成双边自由贸易协定，中美之间和中欧之间的双边贸易与投资协定谈判目前正紧锣密鼓进行。与此同时，面对日益复杂的全球经济格局，中国适时提出了“一路一带”的对外经济交往战略，这一战略涵盖亚洲、欧洲众多贸易伙伴，波及领域之广泛、涵盖内容之丰富，前所未有。世界其他地区，如，南美洲地区、东南亚地区、非洲地区的区域性贸易和投资安排谈判风生水起，不甘落后。

可见，全球贸易领域已呈现出WTO多边体制与区域性体制“一冷一热”的发展态势，后者对前者形成显著的冲击和挑战，应如何看待这一态势？国际贸易体制的多边化道路还能否在新的世纪里持续前行？区域性体制是否会将WTO多边体制送入坟墓，成为管理全球贸易的新模式？面对法律规则日益“碎片化”的困境，国际贸易法治该如何推进？

这些问题关乎全球经济治理的走向和国际贸易法治的前途，需要各国政府和国际法学者深入思考，并给予明确回答。

一、区域性体制：多边体制的治内法权

作为国际贸易领域中的一种现象，区域性体制性质是什么？是如何产生和发展的？它的法律地位如何？这是首先要研究的问题。应从历史和现实角度全方位、多角度考察区域性体制，只有这样，才能抓住问题的本质，为最终解决问题理顺思路。

相对于多边体制而言，区域性体制从性质上讲，系“特惠性贸易安排”（亦称，特惠性协定,即Preferential Trade Agreement,简称PTA），属于最惠国待遇原则的一种例外。它最大的特点是，在区域性体制内的成员之间采取一种零关税或比最惠国税率还低很多、贸易限制相对较少的办法或制度。简单地说，这种“特惠制”的区域性体制就是一种比最惠国待遇还要优惠的体制，具有天然歧视性――此种特惠只限于该区域性体制的成员之间，对于非成员则实行另一种较高税率或贸易政策。[4]

同历史上曾经出现的区域性体制相比，近年来国际贸易中的区域性安排除具备以上“特惠制”的特点外，还呈现出一些新的特点：涵盖范围已远超WTO多边体制的规制范围，能源、投资和互联网等内容被纳入其中；法律规则更趋独特，劳工标准、环境条款、竞争政策等WTO未包含的新规则不断增多，区域性体制在采用WTO多边贸易规则、概念的同时，也对WTO现行法律规则，如贸易救济规则、知识产权保护等法律制度予以不同程度的修正，与此同时，还建立了自身的争端解决制度，形成一整套独立于WTO体制之外的规则体系。[5]美国在TPP谈判伊始，即宣称要打造一个“具有里程碑意义的下一代贸易协定蓝本”，“为全球贸易设定新标准”。[6]

尽管如此，这种原本与最惠国待遇原则格格不入的“特惠制”性质的区域性体制，在WTO体制中却属于合法的例外，是WTO多边体制中的“治内法权。”

这与WTO前身关税贸易总协定（GATT）体制诞生的特殊历史背景有关，是多边体制设立之初谈判各方博弈、妥协的结果，也是二战后世界经济一体化的现实需要使然。[7]此外，GATT的一些谈判成员认为，“特惠制”的存在具有经济上的一定合理性，很大程度是多边贸易体制的一种补充，在多边贸易体制未能充分达成理想关税优惠的情况下，“特惠”性质的区域性体质具有为多边体制“先行先试”的功能，区域性体制与多边体制共存，对国际贸易发展有利无害。

基于以上背景和认识，GATT最终给予“特惠制”以合法地位，使其作为一种“治内法权”存在于多边贸易体制之中。尽管如此，“特惠制”毕竟是一种对最惠国待遇原则的偏离，为了将这种偏离降至最低，GATT/WTO多边体制制定了约束“特惠制”的法律规则，包括GATT1994第24条、《服务贸易总协定》（GATs）第7条以及乌拉圭回合谈判达成的《关于解释GATT1994第24条的谅解》等。[8]制定这些规则目的很明确：法律上允许区域性体制存在，但必须接受多边体制的规制，使其在多边体制的监督和控制之下发展。

“特惠”性质的区域性体制既然属于多边体制最惠国待遇原则的例外，根据“例外从严”的法律原理，应对其严格要求，但事实并非如此。从实际效果看，GATT/WTO体制规制和监督区域性体制的立法初衷远未实现。

GATT1994第24条的核心是，赋予成员方享有制定区域贸易协定权利的同时，确保这一权利在多边体制的规制和监督之下行使，该条款为区域贸易协定提供了详尽的实体规则和程序规则。从表面上看，第24条规定的监督规则很全面，涵盖内容广泛，共有12款之多，但其条款的具体用语却十分模糊，例如，第24条第8a款规定“关税同盟”标准：“大体上取消了所有关税及其他限制性商业规章”，“大体上”（substantially all）一词就极易引发争议，再有，第5款关于成立关税联盟或订立有关临时协议时，对非成员方的GATT缔约方征收的关税或实施的贸易限制“总体上”(on the whole)不得高于成立或订立以前的“总体水平”（general incidence），如何判断“总体上”、“总体水平”？语焉不详，类似模糊用语在该条还有不少，法律的严谨性缺失，导致该条的约束性和执行力大大降低。[9]按该条规定，GATT缔约方负有向WTO报告其参加的区域贸易协定的义务，GATT拥有审查缔约方参加的区域贸易协定的权力，但审查工作往往因为各方对该条款的理解存有巨大争议而无法进行下去，经常是无果而终，导致GATT1994第24条中的监督规则基本上沦为一纸空文。[10]

作为乌拉圭回合谈判的新成果之一的GATs，其第5条采用了与GATT1994第24条相类似的规则，只是将规制的对象从货物贸易转变为服务贸易领域，效果可想而知，实践中对区域性服务贸易体制规制和监督工作同样困难重重。

多边贸易体制的管理者对这样的结果也有充分认识，为了亡羊补牢，在乌拉圭回合谈判结束之际，匆匆达成了一项《关于解释GATT1994第24条的谅解》的新协定，以细化GATT1994条第24条规则，对条款中的模糊用语予以澄清。同时，为强化监督职能，成立专门机构（WTO区域贸易委员会）管理区域性体制，强调WTO争端解决机制适用于GATT1994第24条实施中发生的任何问题，展示了于必要时用司法手段来维护新达成的谅解修补过的、第24条规则约束力的决心。

尽管付出如此巨大努力，20年后的今天看来，GATT1994第24条实施效果仍不理想，新成立的WTO区域贸易委员会实际发挥的作用十分有限，审查、监督工作还是停留于表面，甚至至今未能真正拒绝一项成员方提交的建立区域性贸易协定的申请，WTO争端解决机构也从未受理过一起专门针对GATT1994第24条的案件，建立区域性体制的随意性和无政府状态加剧，与GATT时期相比，区域性体制的数量和规模空前增长、壮大。[11]

造成这种局面的因素很多，WTO规则本身的不完善只是其中一个法律上的原因，国际形势和国际关系的变化才是推动区域性体制发展的强大驱动力。本质上，国家利益导向以及WTO体制的特点相互作用，共同导致了这一结果。

国家利益是国际关系的永恒主题，区域性体制的出现本身就是国家利益驱动。无论是早期的英联邦“帝国特惠制”、欧洲发起的洛美协定和欧洲关税联盟、美国缔造的北美自由贸易区等，还是现如今正进行的TPP、TTIP谈判、“一路一带”对外经济交往战略，无不以相关国家或地区的国家利益为基础，都是各国或地区想方设法追求自身贸易利益最大的具体表现。近十年来，全球政治、经济形势巨变，地缘政治因素增强，传统强国与新兴国家之间的竞争加剧，在全球经济治理主导权博弈过程中，区域性体制成为各方寻求领先优势和话语权的重要途径。

另一方面，WTO“成员方主导型”的体制特点，为成员方追求国家利益最大化提供了制度便利。虽然在半个多世纪里，GATT/WTO多边体制已极大地促进了国际贸易，推动了国际贸易法律制度进步，为国际法治作出巨大贡献，但随着时代的发展、国际局势的变化，其自身固有的“成员方主导型”特点所带来的负面影响逐步显现：“成员方导向”导致的管理区域性体制的权威性不高、底气不足，只能放任成员方各行其是。同时，WTO决策效率低下，严重影响了多边贸易体制发挥应有功能，迫使成员方寻求区域性解决方案，为成员方建立和扩大区域性体制提供了“借口”和说辞。

可见，区域性体制遍地开花，有WTO法律制度本身原因，更是成员方追求国家利益最大化的本质和WTO“成员方导向”的制度特点所决定、甚至推动的。作为WTO多边体制中“治内法权”，具有天然“歧视性”的区域性体制，其存在和发展是政治、经济以及法律等各种因素共同作用所导致的结果，在当前以及今后相当长一段时期内，有其存在的合理性和进一步发展的空间。

二、法治的困境：规则互补还是排斥？

虽然区域性体制具备了法律制度上的合理性，在当前国际形势下，有着巨大发展空间，但其给WTO多边贸易体制造成的冲击，特别是法律制度上的挑战，是客观存在的，致使国际贸易法治面临困境。