郑远民 黄小喜：论国际反恐怖的国际法律合作机制

【摘要】“9・11”事件以来，国际社会更加注重国际反恐怖的合作机制。国际反恐怖的复杂性与艰巨性是人类历史上最严峻的挑战，国际反恐怖的各国实践是建立国际反恐怖合作法律机制的政治、经济和法律基础。只有在国际反恐怖合作的法律原则――包括国家主权平等原则，政治、经济与法律等相结合的原则，在联合国框架下的利益协调一致原则――的基础上，建立国际、区际法律合作途径，加强国际反恐怖的司法协助与技术合作，才能取得国际反恐怖的最终胜利。

【关键词】国际反恐怖；法律原则；法律合作机制

美国和国际社会从2001年9月11日遭受恐怖主义袭击的事件中惊醒后，便一直致力于从国内[1]和国际两方面加大力度[2]对抗恐怖主义。对此，美国采取了一系列相应的措施，包括颁布《爱国者法令》[3]，建立军事委员会对所谓的恐怖主义[4]进行讯问和审判，设立国家安全局[5]，加强对移民的限制和进一步严密安全策略[6]等。在美采取的对抗恐怖主义的措施中，最鲁莽（最有胆识）的就是通过发动战争来推翻阿富汗塔利班政权，阻止伊拉克政府或国际恐怖分子使用大量毁灭性武器对抗美国（世界）。但美国基于联合国宪章第51条关于赋予国家的自卫权利而对伊拉克这样一个主权国家发动战争，其合法性现遭到了世界众多国家的置疑。当前，国际社会采取的措施主要是通过大会、多边会议、双边会议进行协商，加强合作共识，并承认一些新条约，以尽量采取协调一致的反国际恐怖行动，达到消除国际恐怖主义生存空间的目的。

一、国际反恐怖合作的必要性和可能性

国际恐怖主义一产生，就受到国际社会的高度关注，并采取一系列应对措施。但在打击国际恐怖主义具体的统一操作方面，不仅各国对打击的对象、目标、性质认识不一，而且往往出于自身利益的考虑，还会不时地牵制甚至阻碍国际社会及他国打击国际恐怖主义的行动。尽管美国、欧盟各国、俄罗斯、中亚国家、东南亚国家等都在国内不同程度上展开了对国际恐怖主义及国内的各种恐怖活动的打击，但由于观念不一，打击的手段不同，带来了不一样的后果。因此，国际恐怖主义早已不是一个国内或国际某一个方面的问题，而是国际社会综合症导致的需要全面根治的问题。

（一）半个多世纪以来的国际反恐合作实践经验是当前国际反恐合作的基础

国际反恐怖合作，可追溯到20世纪30年代。1934年10月9日，一场国际恐怖主义事件震惊了整个世界，南斯拉夫国王亚历山大在法国马赛进行国事访问时遭到暗杀，与其同乘一辆车的法国外长巴都也在爆炸中受伤而死亡[7]。以此事件为导火索，国际社会开始了反恐怖主义的合作。当年12月，国际联盟理事会任命了一个委员会来研究恐怖主义问题，以起草一项国际公约。由比利时、英国、智利、西班牙、法国等11国专家组成的反恐怖主义委员会于1935年4月在日内瓦开会，并于5月完成了《防止和惩治恐怖主义公约》的第一稿。1937年4月，反恐怖主义委员会召开最后一次会议，对公约草案再一次进行修改，使之成为两个独立的国际公约：《防止和惩治恐怖主义公约》和《建立国际刑事法院公约》。同年5月17日，来自36个国家的代表召开了一次制止恐怖主义的特别会，国际联盟并于同年11月16日通过了上述两个公约。尽管上述两个公约未能最后实施，但它毕竟开了依靠国际合作打击和遏制恐怖性组织犯罪的先河。

二战以后，特别是20世纪60年代以来，随着国际恐怖主义活动的泛滥，世界各国针对特定形式的恐怖主义犯罪先后签订了一系列国际公约，如1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》反对空中劫持的三个国际公约，以及1973年签订的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》和1979年的《反对劫持人质国际公约》。这些公约所确立的惩治国际恐怖活动的两项原则，即普遍性原则和引渡或起诉原则，有助于打消恐怖分子期待某些国家宽容对待他们的念头，为国际社会同国际恐怖主义作斗争，维持国际社会的正常秩序提供了法律武器[8]。

1996年2月21日首次召开有19个国家官员和专家参加的国际反恐怖会议，同年3月13日又有29个国家的首脑在埃及参加该事项的国际会议。自此，国际社会越来越重视在国际反恐怖斗争中的国际合作问题。在世界范围内的恐怖活动经常性的风烟四起并危及国际社会的稳定与安宁的情况下，联合国安理会于1999年10月19日一致通过由俄罗斯起草的决议案，坚决谴责一切形式的恐怖主义，并呼吁所有国家全面履行一系列反恐怖公约。该决议要求各国采取的具体措施包括：通过双边和多边合作来防止和打击恐怖主义行为；不予庇护所有策划、筹资支持或从事恐怖活动的人，确保将他们逮捕、起诉或引渡；开展司法合作和情报交流等[9]。

通过以上国际社会在国际反恐怖合作方面的努力，目前国际反恐怖的工作已取得相当大的成绩，并积累了不少有益的国际合作反恐的经验。尽管国际恐怖主义还不能在近期得到抑制或是消除，但良好的国际反恐合作经验基础将有力地推动国际反恐事业，还世界人民一个和平的天空。

（二）世界各国国际反恐实践为国际反恐合作奠定了良好的政治基础

20世纪90年代以来，一些双边的、多边的和国际性的反恐怖合作的协议、协定和条约大量增加，除在前面提到的一些国际性的公约，国家与国家之间、地区与地区之间的国际反恐合作意向也是随着国际恐怖主义泛滥的严竣形势不断地得到了加强。

1993年初，阿拉伯国家内政部长会议表示，坚决反对任何形式的恐怖主义。1995年12月12日，俄罗斯与西方七国部长会议讨论联合打击恐怖主义活动。1996年关于反恐双边或多边的合作得到了进一步发展：4月4日，土耳其与格鲁吉亚发表联合公报，呼吁国际社会加强合作，打击各种形式的恐怖活动；5月1日，美国与以色列签署反恐怖合作协议；7月11日，中东16个阿拉伯国家召开反恐怖会议，制定出一项反恐怖战略草案；7月30日，西方七国首脑会议提出25项反恐怖措施；8月23日，斯里兰卡与美国签署共同对付恐怖活动的协议；9月27日，欧盟成员国签订了引渡恐怖分子的引渡条约。1997年12月2日，西班牙与法国举行首脑会谈，同意加强合作打击恐怖主义，并强调联合打击处于两国交界处的巴斯克分离组织的行动进展顺利。1999年，国际恐怖活动的热点逐步向亚洲转移，尤其是俄罗斯与中亚地区恐怖活动十分猖獗，促使该地区反恐怖合作进一步加强[10]。

以上关于美国反恐的政策和措施和其他各国及各国之间在反国际恐怖上的协作，充分反映了过去和当前国际社会在国际反恐及合作方面的良好意愿和共同努力。

（三）联合国框架下政治、经济、文化新秩序的建构及国际人权保障体系的逐步形成奠定了国际反恐合作全球治理的国际环境

21世纪的“全球化”，带来了国际政治、经济及文化格局的新变化。这种新变化包含着人们所不希望的国际社会问题：经济金融安全问题、生态环境问题、资源稀缺问题、疾病蔓延问题、跨国犯罪问题、非法移民问题、核武器扩散问题，以及我们今天所密切关注到的国际恐怖主义问题等。任何一个国际方面的问题都需要综合治理，即全球治理。在国际反恐怖斗争的过程中，所谓的全球治理作用，其实就是要通过联合国及《联合国宪章》宗旨、原则指导下的各种正义手段来实现公正合理的国际秩序，达到消除国际恐怖主义生存的土壤，确保和平的国际环境。

突出联合国在国际反恐中的地位，是由联合国宗旨“维护国际和平与安全，发展国际间以尊重人民平等权利和自决原则的友好关系，促进国际合作，协调各国行动，尊重基本人权等”所决定的。而且，联合国在半个多世纪以来，通过不断地吸纳新的成员，赋予其平等的成员资格，使联合国成为人类社会大家庭共同构建幸福家园的平台。在这个平台上，尽管有大国以其超强的实力常常置联合国于不顾而任意枉行，如“9・11”事件后，美国单边主义的色彩更浓，导致世界许多国家对此堪忧。但我们同样以理性的思维认识到，联合国通过其合法的程序，在接纳了那些曾经为殖民地所统治、在联合国成立之初被排除在国际共同体之外的民族解放国家之后，联合国所发出的声音，已不再是某一大国或是某几个大国的了。随着多极化声音的增强，民族解放国家、发展中国家及不发达国家在联合国中的地位越来越得到重视。自然接下来的事情便是在联合国框架下的国际政治、经济及文化新秩序的重新构建以及国际人权保障体系的完善。

二、国际反恐怖合作的原则

国际反恐怖合作的国际法原则是指在国际反恐怖活动中必须坚持的法律准则，其中主要包括：国家主权平等原则；政治、经济与法律等相结合的原则；在联合国框架下的利益协调一致原则等。

（一）国家主权平等原则

20世纪国际法最大的成就之一，就是主权国家成为一种世界性现象。主权国家，不再是昔日所谓欧美基督教文明国家独占的特权标志，而是现今世界上大约200个国家通用的普通身份[11]。当每一个国家以普通身份平等地对话，国家之间的争端也就能够以诚意的协商得以解决，国家之间的合作也就能以互信互利的方式取得双羸或多赢。

国家主权，是国家最重要的属性，是指国家有独立的自主地处理其对内对外事务的权力。国家主权具有两方面的特性：一是对内的最高权；二是对外的独立权。虽然自近代以来，对主权有不同的理论解释，但各国在实践上都十分重视自己的主权，并特别强调主权平等的原则[12]。美国历年发表的国家安全战略报告和《四年防务评估报告》，也都把维护美国的国家主权列为首要任务。在这个主权林立的国际社会中，如果不着重于此点，将国家区分为大国、小国，有强、弱之分，那么，国家之间也就无法正常地交往，国际事务也就不能有良好的合作。任何国家，不管它有多强大，都不应以损害或侵犯他国主权来达到维护本国主权的目的，更不应依仗自己的强大来建立世界霸权和霸权秩序，破坏国际关系的基本准则。这项原则应该同样适用于各国的国际反恐怖斗争。“在反恐怖斗争中维护本国的安全、国家主权和领土完整与尊重他国的安全、国家主权和领土完整应该是同等重要的。”[13]当世界各国以美国为中心建立反国际恐怖主义联盟的时候，把握这项原则显得至关重要。

（二）政治、经济与法律等相结合的原则

展望国际反恐的合作前景，当前仍然面临不少困难，如（1）由于国际社会对国际恐怖主义的内涵没有达成共识，对国际恐怖主义的认定就非常复杂；（2）国际社会目前尚未形成公正的社会秩序和公正的利益协调机制；（3）由于各国的利益和矛盾冲突，全面合作反恐常常是“貌合神离”，严重地影响到反恐合作的效率；（4）国际恐怖主义的暴力手段走向了智能化和非暴力化，使国际反恐的对策，特别是“以暴制暴”的策略，陷入了一个带有怪圈的泥潭等。这些问题必须以全新的视角去诠释，以更有效的、多种手段相结合的方式去解决。

以当前的国际反恐形式来看，松懈的没有国际强行约束力的政治外交行为不足以将各国真正要求在统一的反恐联盟中；军事行动不足以根治国际恐怖主义，还会产生更多的国际猜疑和制造更多的混乱。统一的国际反恐条约却难以实施，真正全面的司法合作机制尚正在构建。因此，任何一个方面的国际反恐怖措施和策略都还有值得改进的余地，就综合来讲，则是某些国家应反思和世界各国共同努力的方向。一句话，国际反恐合作靠单打独斗，靠单一军事策略，靠单一方法，既不是当前国际反恐实践的反映，也不是未来根治国际恐怖主义的良方，因此必须展开全方位的合作，既要有政治的、军事的、外交的、经济的合作，也要有法律的合作。

（三）在联合国框架下的利益协调一致原则

国际合作反恐是全人类的共同任务，是21世纪国际关系极其重要的内容，事关维护世界和平、稳定与发展的大局和全局问题[14]。但随着合作反恐的深入，各国利益在不同程度上的冲突也会加剧，甚至有时到分裂的地步。在这样一种国际环境中，如何更好地协调各国反恐，使各国回到统一的机制中来，任务相当艰巨。谁在其中发挥核心作用，则是至关重要。

联合国是世界上各国公认的最大国际组织，也是处理与解决所有国际事务最有权威的机构。“9・11”事件的发生，宣告了恐怖主义已走上了超组织血腥与大规模杀戮的道路，同时也使各国展开全球范围内的国际反恐合作。由于反恐已从部分国家部分团体进行的部分事务升格为全球性、关注全人类未来前途的事务，理应由联合国在反恐中发挥主导作用。