曾粤兴 崔庆林：走出环境公害治理模式的误区

内容提要: 环境公害泛滥是我国当前突出的社会问题，而我国现行环境公害治理模式与一些学者的主张却走进了误区。美国环境公害治理的经验表明，以“命令―控制”为主的单轨模式难以有效遏制环境公害事件，必须采用“命令―控制”与“私人总检察官”相结合的双轨模式。受美国环境公害治理模式的启示，我国应引入“私力执行”模式，以制约和补充“公力执行”之不足，赋予公民在环境公益诉讼中的原告资格，并消除公民提起环境公益诉讼的障碍。

关键词: 环境公害，治理模式，公益诉讼

晚近以来，随着环境公害事件此起彼伏，如何维护环境公益成为人们茶余饭后的话题，环境公害治理也上升为学界的新热点。对此，学者们提出了不同的主张。有人认为，环境保护靠政府，因为行政执法可以实现事先预防与事中、事后的全面监控；有人倡导检察权的公共性和检察机关的监督职责决定了检察机关在环境公害治理中必须扮演重要的角色，应由其代表公众提起环境公益诉讼；还有人提出由于公民提起环境公益诉讼存在一些先天不足，在环境公害治理中不应赋予公民环境公益诉讼的原告资格[1]。在笔者看来，上述观点都走进了误区。就笔者的了解，美国在环境公害治理方面取得了较好的效果。有鉴于此，笔者拟通过梳理和评析美国环境公害治理模式，就我国如何构建环境公害治理模式提出自己的管见。

一、梳理与概括：美国环境公害治理模式的流变

上世纪六七十年代的美国，工业的快速发展带动了矿产资源的开发利用。受利润最大化的驱动，企业不愿在三废治理方面加大投入，不注重资源的综合利用，结果导致环境严重恶化，公害事件频繁暴发。公害事件泛滥引起的痛苦与不安让公众产生了严重的生存危机。公众为了安全和健康，掀起了一场声势浩大、席卷全国的反对污染的环境运动。针对这种状况，美国各州开始实施自己的环境法规。由于各州的环境法规不一致，造成了环境治理的混乱。为改变这一局面，美国制定了全国统一的国家级环境法律，采用“命令―控制”模式授权环保行政机关治理环境公害。美国制定的统一环境法力求达到3个目标：一是统一污染物排放国家标准；二是设定污染物减排目标；三是建立工业的许可和监控体系{1}。

然而，这种“命令―控制”模式治理环境公害的实际效果并不理想。国会对环保行政机关在控制环境污染方面的工作越来越不满，甚至怀疑环保行政机关在执法中存在阻碍环保法律的实施以取悦于工业发展。为扭转这种局面，国会扩大了公民的权利，授权公民不仅可以起诉未能执行法令的政府机构，还可以起诉引起公害的企业和个人。于是，私人总检察官制度在美国诞生了。

私人总检察官一词的含义是，“与其本身没有直接利害关系，请求维护公共利益而提起诉讼的原告。”[2]这一词意表明，私人总检察官是从政府的角度考虑问题，诉讼的原告不是作为受害人而是作为私人总检察官请求矫正违法行为。私人总检察官制度的定义要素包括以下几方面的内容：（1）起诉的目的是维护公共利益；（2）高度独立于任何控制；（3）执行的准私法性特征。即公民原告对诸如邻近的污染寻求救济，而这些案件以某种形式与作为原告公民的诉讼有关。因此，这类案件具有某些私人救济的私人特征{1}153。

由于公害事件通常会造成许多人受害，因而环境公益诉讼通常可能由若干个受害者对污染企业提起共同诉讼，但这种诉讼不同于美国联邦民事诉讼法规定的团体诉讼。虽然团体诉讼是受害者共同的诉讼，也蕴涵着公共利益，但本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际提起人及其所代表之人。私人总检察官诉讼在性质上属于公益诉讼，它以公益的促进为目的和诉讼要件，不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力未必局限于诉讼的当事人{2}。

私人总检察官制度的意义首先在于填补公力在环境保护方面资源有限的不足。环境公益诉讼比环境行政机关的执法成本更为低廉，因为个人能比政府更好地发现违法情况。由于财政总量有限，国家不可能投入无限资源用环境执法，而环境公害的发生具有隐蔽性、分散性的特点，环保行政执法部门往往会感到力不从心，因而私人总检察官制度就可以成为政府执法的补充力量。通过将企业暴露于直接受到他们违法行为影响的公民执行之下，通过提高发现率和处罚的水平，使得制度的威慑力真正获得提升。

私人总检察官制度的意义还在于制约政府的行政执法权。私人总检察官制度被视为一种参与式的民生机制，因为利他主义的私人总检察官能够保证执法活动不受公共执法者的政治偏见的影响。官僚机构的政策选择有时会偏离其委托人（人民）的目标，甚至会被外部力量所“俘获”。那么私人总检察官将被视为公民的自我帮助和参与。斯凯力・赖特法官解释道，公益诉讼是设计用于“保证在国会大厅里传达的重要立法目的不会被在联邦官僚主义的大走廊里丢失或误导”的制度{3}。

美国公益诉讼制度的核心是弥补政府执法之不足，因而仅在政府不依法行使职权时，才能提起公益诉讼。着眼于此，公益诉讼的提起要给予政府充足的时间去采取措施，只有在没有见到实际行动的时候，公民才获得提起诉讼的权利，以减少污染或迫使监管者采取措施。基于这种意图，美国《清洁水法》规定，如果没有在起诉前60天将起诉决定通知联邦环保局、违法行为所在地的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼{3}。这个60天的期限设置，就是要保障政府有充足的时间行使职权，如果在这个法定期限内政府机关仍然没有采取措施，公益诉讼就有必要付诸实施。

美国私人总检察官制度中的起诉资格经历了从宽到严，再由严到宽的转变过程。在20世纪70-80年代，起诉资格的证明比较宽松，提起环境公益诉讼时，公民无需证明被控违法行为与公民自身利益的特定之损害之间存在必然的联系。到20世纪90年代，起诉资格规则剧烈变化。史卡利法官在鲁坚一案的判决中确立了一种严格的起诉资格，他认为起诉资格应包括三个要素：一是原告必须受到了具体的、特定的事实损害，且损害必须是真实的或即将发生的，而不是假想的或猜测的；二是损害与被控行为之间必须有因果关系；三是损害可以通过诉讼予以救济[4]。严格的起诉资格极大地限制了环境团体通过公民诉讼条款提起环境公益诉讼，最终使公民提起环境公益诉论的案例趋于消逝。值得庆幸的是，这一趋势在21世纪有所转变，美国最高法院在2000年对地球之友诉雷德劳环境服务公司一案的判决中，放宽了对公益诉讼的原告起诉资格的要求，使原告比较容易地确立自己的起诉资格{4}，从而确立了较为宽松的原告起诉资格规则。

为保证私人总检察官制度的功能得到充分发挥，美国注重对原告提起公益诉讼进行激励。由于环境公害事件的后果具有分散性的特点，对单个公民的损害通常不大，而提起诉讼需要付出相当多的财力、精力，如果不采取一定的激励措施，基于成本与收益的考量，公民大多不愿提起公益诉讼，那么这一制度的初衷将无法实现。为鼓励公民提起公益诉讼，美国采取了多项激励措施：一是酌定专家鉴定费，授权法院可以根据实际情况从超级基金中提供给公民团体最高5万美元的技术支援补助款；二是制定“公私共分罚款之诉”的法律，一旦胜诉，利益相关者就可以获得该起诉讼所节约下来的一部分资金；三是授权法院在认为适当时，判决被告方支付原告所承担的律师费用{5}。

上述有关美国环境公害治理模式之流变表明，美国环境公害治理模式走过了从“命令―控制”模式的单轨制到“命令―控制”与私人总检察官相结合的双轨制。其中，私人总检察官作为行政机制的辅助系统，在加强联邦法律执行力方面的作用已被证明是行之有效的。在这两种系统相互补充、相互协同作用下，有效地遏制了环境公害事件的发生。

二、误区与偏见：我国环境公害治理模式之检讨

众所周知，环境公害治理问题是近年来人大代表、政协委员热议的话题，也是国家领导人反复强调的问题。然而，接踵而至的环境公害事件表明，我国环境公害治理的效果不尽人意。事实上，环境公害治理的效果与治理模式直接相关。根据国外的经验与做法，环境公害治理的路径主要有两条：一是依靠国家行政执法机关治理，此即“公力执行”；二是依靠公民或者民间组织通过公益诉讼，借助于法院裁判治理环境公害，此即“私力执行”。在笔者看来，之所以我国环境公害治理效果不佳，关键在于我国现行环境公害治理模式及学者提出的某些主张走进了误区。

（一）误区之一：主要依靠环境行政执法机关治理环境公害

一些学者主张，保护环境主要靠政府。我国现行环境公害治理模式也基本上是“命令―控制”模式，因为“私力执行”的通道目前基本没有打通，基本上只有“公力执行”一条路径。一般而言，“私力执行”有两条通道：一是依据民事诉讼法，由公民对环境公害提起民事诉讼；二是依据行政诉讼法，由公民提起环境行政公益诉讼。然而，第一条通道极为不畅，因为我国《民事诉讼法》规定，只有因自己的民事权益受到侵害，或与他人发生民事权益争议时，公民才能以原告的身份提起诉讼。而在环境公害事件中，公民大多与公害事件没有直接利害关系，因而难以提起环境公益诉讼。同样地，第二条通道也行不通。依据我国现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的原告只能是行政相对人，而非行政相对人之外的第三人。这就意味着不仅合法权益暂时没有受到侵犯的人不能就环境公害事件提起行政诉讼，而且对行政机关对环境公害的不作为也不能提起行政诉讼。由于这两条通道要么不畅，要么不通，我国环境公害治理就只剩下“公力执行”这条路径，即主要依靠环境行政执行机关的行政执法，所以我国现行环境公害治理模式基本上是“命令―控制”模式。

不可否认，环保行政执法机关在环境公害治理方面发挥着不可替代的独特作用，但主要采用“命令―控制”模式，依靠行政执法来遏制环境公害事件的发生，是不切实际的一厢情愿，因为“命令―控制”模式存在多方面的缺陷。

1．行政执法人员易于被“俘获”，成为环境公害企业的附庸。不可否认，领导干部、公务人员中确有一些拒腐防变意志力较强，不为利益所动、秉公执法的人员。然而，人性具有弱点，在糖衣炮弹面前往往会退化，沦为某些公害企业的保护伞。我国此起彼伏的腐败大案、窝案反复证明了这一点[5]。因之，单纯授予行政机关强大的执法权，期望单纯依靠行政机关的执法活动就可以遏制环境公害的想法是天真的，因为缺乏外部制约的行政权力迟早会成为寻租的工具。孟德斯鸠指出：“不受制约的权力必然走向腐败。”{6}

2．地方保护主义会导致“命令―控制”模式失灵。由于扭曲的政绩观，一些地方政府以经济发展为第一要务，某些地方主要领导看重的是企业带来的GDP和税收，因而片面追求经济发展，甚至不惜牺牲环境为代价换取眼前的经济利益[6]。而在我国现行体制下，各级环保行政机关隶属于地方政府，不可避免地会受到地方领导人的意志的左右或影响。更为重要的是，由于环保执法人员必须对上负责，因而在他们心目中，政策与指示的权威性甚至大于法律的权威性。因之，环境行政执法能力在实践中往往大打折扣，形成有法难依、执法不力的状况{7}。正因为如此，有学者指出，在环境法的实施过程中，政府有时是不可靠的，因为地方官僚系统通常更为关注经济发展这一硬道理，即便这种发展是不可持续的{8}。

3．国家资源的有限性决定了“命令―控制”模式难以有效遏制环境公害事件的发生。我国幅员辽阔，与环境公害相关的公司企业众多。若想对如此众多的经营单位实施终端监控，