蔡守秋：从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼

【摘要】综合性的环境法律应以规范政府环境行为为主，从确认公众（主要是自然人）的环境权出发，规定国家的环境保护义务和环境公益诉讼制度；应明确"传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼"与"新型环境侵权责任、新型环境公益民事诉讼、新型环境公益行政诉讼"的联系与区别，明确"环境利益"、"环境损害"和"环境损害责任"的概念。环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据；损害作为公众共用物的环境，就是侵犯公众的环境利益，就是侵犯公众的环境权；环境公益诉讼是因侵犯环境权而引起的诉讼，是对受到侵犯的环境权进行救济的主要途径；公民为了维护其环境权而提起环境公益诉讼，就是为了保护作为公众共用物的环境而提起诉讼。

【关键词】环境权；国家环境义务；政府环境责任；环境公益诉讼；《环境保护法》修改

现行《环境保护法》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案（草案）》进行首次审议，并向社会公开征求意见。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议，并将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（简称《草案》）在中国人大网（www.npc.gov.cn）公布，向社会公开征集意见。在修订《环境保护法》时，意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个：一是修法重点问题，即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主，还是以规范单位和个人的环境行为为主；二是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”；三是国家环境义务问题[1]，即如何在综合性的环境法律中规定国家（政府）保护环境的义务（职责）或责任；四是环境公益诉讼问题，主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者认为，这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体，解决这四个问题的进路（或思路）应该是：以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围。笔者将上述进路简称为“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”。

一、关于“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的立法建议

为了体现“以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围”的思路，笔者认为综合性环境法律宜包括如下法律条款：

（国家环保义务条款）保护环境是国家的基本职责（或义务）和基本国策。

（政府环保职责条款）各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。

（公众环境权条款）一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务。

（公众环境知情权、环境参与权条款）一切单位和个人都享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。

（公众检举、控告和举报权条款）一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。

（传统环境侵权责任条款）因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因环境污染和生态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。

（传统环境民事诉讼条款）因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉，人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。[2]

（新型环境侵权责任条款）造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应当承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

（环境公益民事诉讼条款）对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。

（传统环境行政诉讼条款）公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。

（环境公益行政诉讼条款）对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关，被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法作出判决。

（传统环境犯罪条款）对违反本法，造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（新型环境犯罪条款）对违反本法，严重污染环境、破坏生态，即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。

（环境监管失职罪条款）对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，或者即使没有造成人身损害或财产损害，但导致严重环境污染和生态破坏，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

笔者认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”（简称环境权）是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说，上述其他法律条款都是环境权的具体化，都是实现环境权的具体措施、制度和途径。环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性的环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权转化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。要想明确环境权的具体内容和作用，必须通过有关法律、法规和规章，将环境权进一步具体化，增强其可操作性。例如，2003年修订的《罗马尼亚宪法》规定：“国家认识到每个人享有健康、良好保存与平衡的环境的权利”（第35条第1款）；“国家应建立法律体系以实现该权利”（第35条第2款）。 2001年修订的《斯洛伐克宪法》规定：“任何人都享有良好环境的权利”，“本条所规定的权利义务，其细节由法律另行规定”（第44条）。《大韩民国宪法》（1987年修改）第35条规定：“（1）所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。（2）环境权的内容由法律规定。”以法律来规定环境权的内容和行使，充分说明了基本环境权利的指导性。为了确保《大韩民国宪法》中规定的环境权的实施，《韩国环境法》对《大韩民国宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作，已经制定由环境部主管的有关环境权的法规26个，由环境部之外的其他部门主管的有关环境权的法规50多个。

二、对上述法律条款的解释

由于我国现行法律对许多法律用语（术语、概念）缺乏法律定义或法律解释，笔者对上述建议法律条款的解释如下：

（一）对公众环境权条款的解释

第一，环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。“一切单位和个人”与“公众”或者“人”或者“公民、法人和组织”[3]的范围基本相同。在一些国家的法律中，往往将“人”定义为“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人结合而组成的集体即单位或组织。[4]“单位”是我国法律用得较多的一个术语， “单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织（即社会团体）。“个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人，自然人或个人的范围大于公民。“公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念，其范围与“一切单位和个人”基本相同。“一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定多数人，是一个区别于特定多数人的概念，是一个人数变动的概念。[5]也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。[6]不同的法律对“人”（一切人）、“个人和单位”（一切单位和个人）、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。综上所述，环境权中的主体范围是十分明确的，立法机关选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”，仅仅是所用名词不同，通过法定解释，其主体范围都大致相同。有些人不加分析地将这种现象称为环境权主体的不确定性，是不了解上述名词包括的实际范围。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中“一切单位和个人都有保护环境的义务”的义务主体范围非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的权利主体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。如果仅从法律逻辑角度分析，法律仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”较法律规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更值得质疑，因为“一切人”中的无行为能力人显然无法履行保护环境的法律义务‘但“一切人”中的无行为能力人却有享用清洁、健康环境的权利，因为权利人可以行使或不行使自己的权利，而义务人履行法律规定的义务却不是其自由，而是其必须为的行为。

第二，包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”，是指《环境保护法》中界定的环境。[7]环境是环境权的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产（即我国《物权法》中的物）外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不等同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物[8]，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等），其主要特点是具有非排他性、非竞争性。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为，“环境是公共物品” {1}，“环境既具有共同性，又具有非排他性”： {1}63。2011年12月20日，时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务 {2}。某些人以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法，其理由是不充分的。更加令人不可思议的是，他们之中的某些

人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑，“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑，